從政府投資項目的工程造價(jià)全過(guò)程控制及決算審計等工作中，不難發(fā)現很多項目或多或少都存在著(zhù)超概現象，這不僅使項目投資效益下降，而且會(huì )導致國家對基建投資失控。本文通過(guò)分析政府投資項目超概算的原因，提出有效控制政府投資項目造價(jià)管理的措施。
0 引言
隨著(zhù)國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化，作為經(jīng)濟體制改革的一部分，我國投融資體制的改革力度不斷加大。政府財政性投融資建設涉及基礎性、公益性設施建設，其金額數量大，影響范圍廣，是關(guān)系到國計民生的大事。設計概算是控制投資規模和工程造價(jià)的主要依據，也是撥款的依據；概算審查不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實(shí)際，還可以對不經(jīng)濟、不合理的因素進(jìn)行調整，有利于控制投資規模，節省投資，保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進(jìn)行。基建財務(wù)部門(mén)應參與概算的審查工作，以便取得主動(dòng)權和發(fā)言權，做到事前控制。在過(guò)程中控制杜絕建設項目超概算，是項目造價(jià)管理的重要內容。
1 政府投資項目超概算現狀
工程超概算的現象在我國的工程項目建設中是普遍存在的。只有少數的工程項目在結算的時(shí)候，實(shí)際造價(jià)低于或基本持平項目概算，而大多數工程都會(huì )不同程度地出現超概算現象。政府投資項目的項目周期長(cháng)，所需資金量大，且政府投資項目中大多為城市基礎設施項目，如道路、橋梁、港口、機場(chǎng)、地鐵等。項目規模很大，投入的資金量少則數千萬(wàn)，多則上百億，一般需要一年或幾年的時(shí)間才能建成。這對政府投資項目建設和運營(yíng)過(guò)程中的管理工作提出了更高的要求。所以，要透過(guò)現象找本質(zhì)原因，盡量規避超概算現象。
2 政府投資項目超概算的原因分析
出現超概算現象是多種原因造成的，如前期概算階段設計單位與建設單位配合不當，施工過(guò)程中各職能單位不專(zhuān)業(yè)等，都是造成工程項目超概算的主要原因。
2.1 前期工作未到位
2.1.1 設計單位
工程建設項目的設計漏項和變更是比較普遍存在的，其引起的費用增加在超概算的各種因素中往往名列前茅。設計工作的深度不夠，導致設計漏項。有的設計單位，在設計階段缺乏深入細致的調查研究，工作敷衍了事，以及設計水平不高，審查制度不嚴等，結果在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現漏項，不得不補列建設內容，因此增加了投資。不按國家標準設計，或對某項具體的設計方案缺乏比較導致設計變更是增加投資的主要原因之一。比如某機場(chǎng)項目，在施工過(guò)程中發(fā)現設計工作紕漏多，許多設計圖紙與現場(chǎng)施工條件不符，比如雨棚排水溝防水材料使用油膏導致出現多次漏水現象，后變更為油氈即解決問(wèn)題。該項目中此類(lèi)基本設計要求出狀況的情況層出不窮，據統計，共計發(fā)生變更138份，簽證84份，預計結算金額高達2900多萬(wàn)。
2.1.2 建設單位
首先，在招投標過(guò)程中已埋下隱患，這主要是因為在基建項目是由多個(gè)單項工程組成，單項工程又由多個(gè)單位工程組成，單位工程又由多個(gè)專(zhuān)業(yè)工程組成。在工程招投標時(shí)，有些建設單位只取其中部分內容招標，其他部分仍采用議標的形式，留下了討價(jià)還價(jià)的余地，形成很多造價(jià)不確定因素。其次，承包商采用巧妙的投標策略如不平衡報價(jià)，在不影響總價(jià)的情況下將工程預計會(huì )增加的項目的單價(jià)提高，以求在工程結算時(shí)得到更理想的造價(jià)，這給有效控制工程造價(jià)形成了困難。如某機場(chǎng)項目，建設單位在投標階段沒(méi)有對施工單位報價(jià)進(jìn)行很多的篩選，施工單位采取了不平衡報價(jià)，在后期有很多“鉆空子”的機會(huì )。例如在當時(shí)合同清單施工單位對抗暴墻項目的投標報價(jià)中，各單體項目出現了抗暴墻做法相同，合同清單綜合單價(jià)不同的情況，此部分涉及到14萬(wàn)金額。類(lèi)似情況多不勝數，導致了建設過(guò)程中成本控制完全失控，增加的預計結算金額不可估量。
建設單位在施工過(guò)程中隨意更改施工圖，擴大建設規模，提高設計標準。有些建設單位從自身利益出發(fā)，在施工圖設計階段要求設計部門(mén)提高設計標準，在工程實(shí)施階段又隨意添加一些與工程無(wú)關(guān)的項目，設計部門(mén)為了本部門(mén)利益，如多收設計費等，往往輕易地就滿(mǎn)足建設單位要求，導致資金超計劃。如：在項目實(shí)施過(guò)程中，建設單位在批準總建筑面積基礎上新增了律師樓、采光棚等，且對東大門(mén)、圍墻崗樓等進(jìn)行二次設計，工擴大建筑面積近2000平米。同時(shí)，增加院內道路、綠化、通信塔、停車(chē)場(chǎng)等附屬設施，以上擴大建設規模和變更設計，對照原批準概算建設內容，超批概算投資1200萬(wàn)元。
2.2 施工過(guò)程中各單位未盡職
2.2.1 施工監理單位
工程監理的監理工作未落實(shí)處。首先監理機構不完善，很多監理單位只有幾個(gè)相對穩定的工程技術(shù)人員，且多數為臨時(shí)聘用人員，人員相當不穩定，不利于監理隊伍的自身建設;其次是整個(gè)監理制度運行的環(huán)境較差，監理組織名為社會(huì )中介機構，實(shí)則受雇于建設單位，以至于在目前的社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境下，監理單位的行為基本上是為了迎合雇主；再者，同體監理現象也很常見(jiàn)。監理單位與施工單位往往存在隸屬關(guān)系，他們在工作中大部分時(shí)間睜只眼、閉只眼，未盡到監理責任，導致施工單位鉆空隙，在施工過(guò)程中搞出很多“小動(dòng)作”，監理單位不向業(yè)主匯報，導致施工過(guò)程中預計結算金額增加。
2.2.2 投資管理單位
項目投資管理是一項專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性要求很高的工作，需要高素質(zhì)、能把握全局的人才。具體地說(shuō)，就是相關(guān)人員不僅要通曉法律知識，還有要熟知工程項目的運作規律和工程經(jīng)濟的知識。然而，目前我國這種復合型人才非常匱乏，因此在推行全過(guò)程投資管理工作中，暴露出來(lái)一個(gè)最大的問(wèn)題就是不適應現代投資管理模式的要求。具體表現為：一是專(zhuān)業(yè)技術(shù)素質(zhì)差，不能獨立果斷地處理復雜的工程技術(shù)經(jīng)濟問(wèn)題，投資預控能力差，大量的管理工作停留在事后處理階段；二是缺少組織協(xié)調工程項目各主體間的關(guān)系的能力；三是缺乏經(jīng)濟和法律知識。這就導致了在工程項目建設過(guò)程中無(wú)法及時(shí)向建設單位反應項目預計結算金額，無(wú)法提出適當解決爭議的方法，導致后期結算金額大大超過(guò)預計結算金額。
3 應對控制政府投資項目超概算的措施
綜上所述，造成超概算的主要原因是設計單位、施工單位、建設單位等及一些個(gè)人的不當行為造成的，要想做到控制概算，提高投資效益，必須制定相應的辦法和措施。為此，特提出以下對策建議。
3.1 規范設計單位
設計是龍頭，牢牢把握設計這一“先行關(guān)”，是控制概算最重要的一環(huán)。因此，必須采取措施，切實(shí)加強對設計階段的造價(jià)管理。
①提高設計深度，優(yōu)化設計方案
設計人員在設計前，要十分重視資料的收集工作，充分了解項目建議書(shū)、可行性研究報告的內容，包括水文、工程地質(zhì)條件，場(chǎng)地周?chē)h(huán)境，地形、地貌，工藝設備選型，建筑空間和平面，建筑材料和性能等，努力提高設計工作深度，優(yōu)化設計方案。
②積極推行限額設計
所謂限額設計，就是按照批準的可行性研究報告和投資估算，在保證質(zhì)量、功能要求的前提下，控制初步設計；按照批準的初步設計作概算，控制施工圖設計和預算。同時(shí)，各專(zhuān)業(yè)要按分配的投資額來(lái)控制設計。
設計人員必須提高專(zhuān)業(yè)技能、熟悉本專(zhuān)業(yè)的概算、預算和費用定額，熟悉建筑材料預算價(jià)格，樹(shù)立強烈的工程造價(jià)控制意識，精心設計，大膽采用新工藝、新材料，把技術(shù)與經(jīng)濟統一起來(lái)。在設計中一旦突破了相應的概算，則必須返工，返工費由設計單位自負，情況嚴重的還應追究當事人的責任。
3.2 監督施工單位
施工單位的工作直接決定了項目建設的費用和工程建設的質(zhì)量、進(jìn)度。為控制概算，需要抓好如下幾方面的工作。
①嚴格執行招標投標制，擇優(yōu)選擇施工隊伍
在施工階段，一定要嚴格執行國家規定的有關(guān)招標投標制度，擇優(yōu)選擇施工隊伍。要采取有效措施，堅決克服在招標、投標中的各種不正當行為，發(fā)現問(wèn)題必須要嚴肅查處。
要認真審查施工單位編制的經(jīng)優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò )圖，認真做好施工隊伍組織設計方案的論證工作。對施工方案要從技術(shù)上、經(jīng)濟上進(jìn)行分析對比，從中選出最能合理利用人力、物力、財力資源的方案。
②健全設計變更審批制度
在設計變更之前，必須進(jìn)行工程量及造價(jià)增減分析，并需要經(jīng)過(guò)原設計單位的同意；如變更后工程造價(jià)突破總概算，必須報經(jīng)原審批部門(mén)審查同意，進(jìn)行概算調整。
③嚴把工程結算關(guān)
工程結算將決定建設項目的工程成本，最終確定工程造價(jià)。目前，施工單位在提交的工程結算中經(jīng)常存在著(zhù)多算工程量、高套定額和高估冒算的現象。據調查，現在施工單位提交的工程結算通過(guò)有資質(zhì)的工程咨詢(xún)單位或有經(jīng)驗的建設單位審核，一般都能減10%左右，有的甚至會(huì )更多。因此，要求施工單位一定要實(shí)事求是，嚴格按規定進(jìn)行結算。
④完備隱蔽工程現場(chǎng)簽證手續
隱蔽工程是隨施工過(guò)程的進(jìn)展而發(fā)生的，在工程結算時(shí)較難掌握，而且隱蔽工程往往占工程造價(jià)的比重較大。由于工程建成后基礎以下部分就不能看到，如果缺乏完備的現場(chǎng)簽證手續，勢必會(huì )增加工程結算的難度。因此，一定要制定完備的隱蔽工程現場(chǎng)簽證制度，認真做好隱蔽工程驗收記錄，嚴格控制施工現場(chǎng)的每一項隱蔽工程簽證，要以有效簽證后的隱蔽工程量作為編制結算的依據。
⑤認真貫徹執行工程建設監理制度
對工程施工和設備進(jìn)行監理，是督促施工單位按合同辦事，并對建設工程實(shí)行“投資、工期、質(zhì)量”三大目標控制的有效方式。要認真選擇監理單位，建立行之有效的監理制度。特別是負責投資控制的監理人員，一定要提高責任心，現場(chǎng)監理人員要做到“旁站監理，跟蹤檢查”，及時(shí)發(fā)現和糾正施工中發(fā)生的問(wèn)題，對工程監理中的失職行為要嚴肅查處。
3.3 約束建設單位
工程建設項目超概算，有一些是建設單位造成的。其原因是有些管理人員水平不高，缺乏經(jīng)驗，管理不嚴和不負責任，也有個(gè)別領(lǐng)導和管理人員存在本位主義，追求排場(chǎng)，乃至以權謀私、貪污腐化等。因此，建議在以下幾方面采取措施。
①認真執行建設項目法人責任制
要按法人責任制的要求，選擇工作能力強、實(shí)踐經(jīng)驗豐富、作風(fēng)正派的人負責和管理項目的建設工作；要落實(shí)該制度中各項管理制度的責、權、利的規定，理順各方面的關(guān)系；要制定獎懲制度，使之起到激勵和鞭策作用，對其中能保證實(shí)現項目建設的質(zhì)量和概算控制目標的，要特別予以表彰或適當獎勵。
②嚴格合同管理
在執行施工承包合同中，建設單位必須牢牢把握支付關(guān)。對施工單位提交的結算工程款清單，要有強有力的預決算管理人員進(jìn)行逐項審查，并在分項考核的基礎上實(shí)行總量控制，嚴防超前結算和超概算的情況發(fā)生。
③開(kāi)展立功競賽，廣泛采納合理化建議。
4 結語(yǔ)
綜上所述，政府投資項目超概算是眾多因素共同作用的結果，僅僅做好設計階段工作遠遠不夠，需要各單位之間的緊密配合，從細節著(zhù)手，各單位共同努力，提高科學(xué)決策水平，才能盡可能避免超概算問(wèn)題，從而提高政府投資項目效率，創(chuàng )建更多高質(zhì)量的基建項目。