2014年以來(lái)，隨著(zhù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金【2014】76號）及《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號）等文件的出臺，地方PPP迎來(lái)了一段蓬勃發(fā)展的時(shí)期。但自財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金【2019】10號）出臺后，PPP的發(fā)展儼然進(jìn)入了一個(gè)平靜期，新入庫項目雖然每年依然能維持數以百計的凈增長(cháng)量——以全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2021年1-5月份月報數據來(lái)看，新入庫項目270個(gè)，簽約落地項目249個(gè)，開(kāi)工建設項目174個(gè)，退庫項目149個(gè)，凈增項目121個(gè)（后記：上半年半年報數據為新入庫308個(gè)，簽約落地331個(gè)，開(kāi)工建設244個(gè)，退庫193個(gè)，凈增116個(gè)，新入庫、退庫與凈增數據皆出自半年報，其間出入在此忽略不探討）——表面上看，地方PPP依然處于一種平穩發(fā)展的狀態(tài)，但平靜的表象下實(shí)則隱藏了諸多的問(wèn)題：一方面，項目已實(shí)際提前終止但因沒(méi)有達成補償方案等原因導致項目欲退庫而不能的情況還有不少，這些項目沒(méi)有被統計到退庫數據中；另一方面，因糾錯機制不完善，新入庫項目可能面臨存量項目甚至已退庫項目在執行階段導致項目陷入困境或退庫的同樣問(wèn)題。

一、 PPP的現狀（困境）

PPP的現狀若用“陷入困境”來(lái)描述尚顯不太合適的話(huà)，那么用“處境尷尬”來(lái)形容應該是不會(huì )引起多大爭議的。我們先來(lái)看看存量項目在執行階段遇到的一些問(wèn)題，所有這些問(wèn)題雖然不一定具有普遍性，但相當一部分顯然也不僅限于個(gè)案，而是具有類(lèi)案共性或地域共性。根據現有的政策，部分問(wèn)題已經(jīng)導致項目運作不規范，整改還是退庫，這是一個(gè)問(wèn)題。

（一） 政府付費不及時(shí)

政府付費不及時(shí)已成為PPP項目的普遍現象。表面原因是政府沒(méi)錢(qián)，地方政府對此通常也不避諱。確實(shí)，地方政府的財政支付能力是影響政府付費的主要原因，但事情并沒(méi)有表面上看起來(lái)這般簡(jiǎn)單。無(wú)論是地方政府還是社會(huì )資本方，之所以都寧愿把原因簡(jiǎn)單歸結于錢(qián)，一定意義上來(lái)講無(wú)非是不想觸及PPP項目的痛點(diǎn)——規范性問(wèn)題——那么，政府付費不及時(shí)背后的痛點(diǎn)都有哪些？

1、 工程竣工結算及項目竣工財務(wù)決算不及時(shí)

不及時(shí)的原因表面上看來(lái)是效率問(wèn)題，但背后可能還涉及到如下因素：（1） EPC總包特別是固定總價(jià)總包未做項目預算。（2） 政府方與社會(huì )資本方對工期延誤導致的索賠存在分歧。（3） 政府方與社會(huì )資本方對項目建設期利息的計算無(wú)法達成一致，特別是在項目公司資金使用不規范（如社會(huì )資本歸集使用項目公司資金、社會(huì )資本不規范引入私募股權基金等）的項目中。（4） 政府方與社會(huì )資本方對工程竣工結算審計的流程不能達成共識，政府方直接對項目予以工程結算審計，還是在項目公司與施工方結算審計基礎上予以審核并視情況決定是否重新審計？（5） 項目?jì)热葑兏掷m不完備。（6） 項目建設資料不完善等。未經(jīng)項目竣工財務(wù)決算，項目總投資就不能確定，總投資不確定勢必影響政府付費。

2、 項目運維成本未經(jīng)審計

社會(huì )資本方對項目運維成本事先未列預算事后也未經(jīng)審計，或項目運維內容有較大變更而社會(huì )資本方依然以項目合同約定申請付費的，政府方顯然不可能完全依約付費。
3、 項目未做績(jì)效評價(jià)

政府方未及時(shí)組織對項目運維情況予以績(jì)效評價(jià)。鑒于績(jì)效評價(jià)是項目付費的基礎，即PPP項目需嚴格貫徹按效付費原則，因此在無(wú)績(jì)效評價(jià)的前提下，項目付費存在程序障礙。

3、 項目付費（回報）機制設計不合理

項目實(shí)施方案及項目合同對項目付費（回報）機制的設計不符合項目實(shí)際。比如有的城鄉環(huán)衛一體化或城鄉污水處理一體化項目設計的項目回報機制是可行性缺口補助；由于使用者付費部分（垃圾處理費或污水處理費）具有類(lèi)行政收費性質(zhì)，實(shí)施方案通常設計由政府有關(guān)部門(mén)代收；若政府有關(guān)部門(mén)實(shí)際代收的使用者付費收入不足，因項目回報機制為可行性缺口補助，政府預算只列缺口補助部分，因此使用者付費收入不足的部分即便政府有意愿補足但囿于項目回報機制而無(wú)法列入預算。

再比如，有的打包項目設計的是項目全部進(jìn)入運維期后政府才付費，但有的子項目會(huì )提前竣工并進(jìn)入運維期，如市政道路項目中各條道路會(huì )陸續竣工驗收并投入使用；此種情況下，即便政府有意愿按實(shí)際情況付費，但因項目設計原因政府付費不能列入年度預算因而也就無(wú)法支付。但是，如果政府不按運維實(shí)際付費，那么相關(guān)運維成本就只能計入建設成本，這又可能導致項目總投資超概。

（二） 項目總投資超概

項目總投資超概在PPP項目中屬于較為普遍的現象。導致項目總投資超概的原因可能有多方面，其中社會(huì )資本方方面的原因通常為項目組織管理不善，如質(zhì)量不合格返工，工期延誤導致的材料、人工成本增加等因素導致的項目建設成本增加；政府方方面的原因通常為項目?jì)热菡{整或設計變更等因素導致的項目建設成本增加；此外還可能有如前所述的打包項目中子項目提前竣工驗收進(jìn)入運維期而政府不能按運維付費的情況下相關(guān)運維費只能計入建設成本導致的項目總投資超概的情況。

如果說(shuō)導致項目總投資超概的責任依據項目合同尚可解決的話(huà)，因項目總投資變化導致的項目規范性問(wèn)題將可能影響項目的后續運作。因為根據財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金【2018】54號）的要求，對于示范項目的項目總投資發(fā)生重大變化的，應對項目實(shí)施方案，物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進(jìn)行相應調整、變更。雖然該通知針對示范項目，但根據其基本精神，推而廣之應當可適用于所有PPP項目。

但問(wèn)題在于，因上述通知并未對“重大變化”進(jìn)一步闡釋?zhuān)虼瞬煌睦斫饩涂赡軐е虏煌慕Y果。以山東為例，山東省財政廳《關(guān)于進(jìn)一步規范山東省PPP項目綜合信息平臺管理規程的通知》(魯財金【2018】54號)要求，項目因合作內容、總投資等核心邊界條件發(fā)生重大變化，須對可研報告、立項批復、實(shí)施方案，物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進(jìn)行相應調整、變更的，應退出項目管理庫。雖然此退庫要求并未嚴格貫徹執行，但因對何謂“重大變化”把握不準，所以許多超概的項目當前只能處于“擱置”狀態(tài)。

（三） 項目無(wú)運維內容

部分PPP項目實(shí)際無(wú)運維內容。如棚改安置房、博物館、檔案館、黨史館、展覽館、圖書(shū)館、公立醫院、公立學(xué)校、政務(wù)中心等項目，《實(shí)施方案》通常將物業(yè)管理服務(wù)作為項目運維內容，但根據我國《物業(yè)管理條例》的規定（第二條 本條例所稱(chēng)物業(yè)管理，是指業(yè)主通過(guò)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關(guān)場(chǎng)地進(jìn)行維修、養護、管理，維護相關(guān)區域內的環(huán)境衛生和秩序的活動(dòng)。），物業(yè)管理服務(wù)主體應由業(yè)主來(lái)決定，因此社會(huì )資本方并非天然是項目運維主體。而且，多數項目的實(shí)際運維主體也確非社會(huì )資本方。

在社會(huì )資本方不能參與上述項目的物業(yè)管理服務(wù)的情況下，項目缺少可供社會(huì )資本方運維的其它內容，因此上述項目實(shí)際無(wú)運維內容。

（四） 項目使用者付費收入不足

早期入庫的地方綜合管廊項目，因在一定地域范圍內管廊的地下貫通能力不足及入廊費用過(guò)高等問(wèn)題，導致管廊建好后并未實(shí)際投入使用，即無(wú)相應的入廊管網(wǎng)。但為維護管廊全生命周期的可持續及日常安全，社會(huì )資本方還需對其予以日常維護。這樣就會(huì )只產(chǎn)生維護費用而無(wú)相應運營(yíng)收入，即項目的使用者付費收入為零。因項目實(shí)施方案就綜合管廊通常都設計了相當的使用者付費收入，如此以來(lái)，除非調整項目付費機制或將綜合管廊項目調整出項目包（打包情況下），否則項目將因收支不平衡而不可持續。

另外，如前說(shuō)述，在城鄉環(huán)衛一體化或城鄉污水處理一體化項目中，若項目回報機制設計為可行性缺口補助，那么對于使用者付費部分如垃圾處理費、污水處理費等通常也會(huì )存在收入不足的情況——原因可能有財務(wù)測算不準確、收費項目或標準調整或取消等，在此不再贅述——而此風(fēng)險顯然不能簡(jiǎn)單分配由社會(huì )資本方承擔。
如此以來(lái)，上述情況就會(huì )導致與前述項目總投資超概時(shí)同樣的處境，即項目應調整還是退庫還是暫時(shí)擱置，這同樣是一個(gè)問(wèn)題。

（五） 項目績(jì)效管理不規范

績(jì)效管理包括績(jì)效評價(jià)指標的設計及調整、績(jì)效評價(jià)工作方案的編制、績(jì)效監控、績(jì)效評價(jià)、績(jì)效評價(jià)結果應用等幾個(gè)方面，而非單純的績(jì)效評價(jià)及結果應用。

一些項目的績(jì)效評價(jià)指標嚴重脫離項目實(shí)際卻不予調整，導致績(jì)效評價(jià)流于形式。

一些項目在績(jì)效評價(jià)工作方案中引入了績(jì)效評價(jià)結果異議時(shí)的專(zhuān)家評審機制，但卻未進(jìn)一步明確專(zhuān)家選擇機制、評審組織流程等，導致專(zhuān)家評審機制形同虛設；而將專(zhuān)家評審機制設置為上述爭議解決機制的前置程序，則為項目績(jì)效評價(jià)結果的及時(shí)做出設置了有效的障礙。

一些地方政府片面理解項目按效付費的基本原則，認為項目不付費就無(wú)需進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，因此堂而皇之以項目未付費（如前所述PPP項目存在政府付費不及時(shí)的情況）為理由，不對項目予以績(jì)效評價(jià)；另外一些地方政府則以節省績(jì)效評價(jià)相關(guān)費用為理由，在項目合同約定政府按季付費的情況下每半年或一年組織一次績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)周期與付費周期不匹配，按效付費不能有效落實(shí)。

（六） 項目入庫信息不完善

項目規范運作是項目入庫信息完善的基礎。如前所述，項目在實(shí)際執行過(guò)程中會(huì )存在諸如項目總投資、項目運維內容、項目回報機制等與準備階段入庫信息不一致的情況。按照既有政策，項目發(fā)生重大變化的，需通過(guò)調整予以規范或按退庫處理。但是，對于何謂重大變化現有政策并未進(jìn)一步明確；因此，許多存在上述問(wèn)題的項目當前都只能暫時(shí)處于擱置狀態(tài)，既未調整也未按退庫處理。

基于此，項目入庫信息也只能相應暫時(shí)擱置，不能及時(shí)完善。

 

二、 PPP的未來(lái)（出路）

誠然，國內的PPP項目在實(shí)際運作過(guò)程中會(huì )面對諸多問(wèn)題，但只要政府不能在規范其債務(wù)管理基礎上創(chuàng )新基礎設施與公用事業(yè)領(lǐng)域項目的投融資機制，那么政府與社會(huì )資本合作（PPP）無(wú)疑還要繼續下去，甚至還可能會(huì )有一個(gè)比較值得期待的未來(lái)。

不過(guò)，不管未來(lái)如何值得期待，現狀必須首先要尋求改變。

（一） 現狀改變

1、 能整改的及時(shí)規范整改

根據現有政策能規范整改的及時(shí)組織整改。比如項目績(jì)效管理工作開(kāi)展不規范的應及時(shí)規范地組織開(kāi)展；政府付費不及時(shí)的應及時(shí)完善必要手續，依約履行付費義務(wù)。

根據現有政策不能規范整改的，調整現有政策或出臺新政策基礎上予以整改。比如項目建設內容發(fā)生變更的、項目總投資超概的、項目運維內容調整的、項目回報機制不符合項目實(shí)際的等，通過(guò)調整現有政策或出臺新政策，明確什么情況下可整改什么情況下應退庫。對于可通過(guò)調整入庫信息予以整改的及時(shí)調整入庫信息完成整改。

2、 不能整改的按退庫處理

違背PPP基本原則，不能整改的，直接按退庫處理。比如棚改安置房、博物館、檔案館、黨史館、展覽館、圖書(shū)館、公立醫院、公立學(xué)校、政務(wù)中心等無(wú)實(shí)際運維內容的項目（子項目），屬于BT項目。上述項目若單獨運作的，直接按退庫處理；打包運作的，在調整項目入庫信息基礎上將相關(guān)子項目調整出庫。

未違背PPP基本原則，但根據政策要求應退庫的，按要求退庫處理。比如前述發(fā)生重大變更的項目，通過(guò)調整現有政策或出臺新政策，仍不符合規范要求應退庫的，按退庫處理。

（二） 未來(lái)保障

1、 完善政策指引

PPP在國內目前還處于探索發(fā)展階段，許多問(wèn)題只有通過(guò)項目運作特別是執行階段的實(shí)踐才能逐漸反映出來(lái)。根據前述的問(wèn)題可見(jiàn)，一些是項目運作不規范導致的，一些則是現有政策不完善導致的。比如《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金【2018】54號）要求對項目總投資等發(fā)生重大變化的項目應通過(guò)調整相應入庫信息等予以整改，但對于何謂“重大變化”未予明確，導致一些發(fā)生變化的項目究竟是可通過(guò)調整入庫信息整改還是退庫無(wú)所適從；再比如財政部《政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目績(jì)效管理操作指引》引入了對績(jì)效評價(jià)結果異議時(shí)的專(zhuān)家評審機制，但對評審專(zhuān)家的選擇機制如專(zhuān)家組人數、專(zhuān)家組成員專(zhuān)業(yè)及水平、政府與社會(huì )資本方的專(zhuān)家分配比例等未予明確，且對專(zhuān)家評審組織流程如政府方與社會(huì )資本方誰(shuí)可發(fā)起專(zhuān)家評審、政府不發(fā)起或不選任專(zhuān)家時(shí)如何處理、專(zhuān)家評審場(chǎng)地安排、專(zhuān)家評審費用負擔等也未予明確，導致專(zhuān)家評審機制形同虛設。

基于此，在PPP條例等相關(guān)法規尚未出臺的背景下，國務(wù)院及相關(guān)部門(mén)根據PPP項目的運作實(shí)踐，及時(shí)總結經(jīng)驗基礎上不斷完善相關(guān)政策指引應是此后PPP規范發(fā)展的前提。

2、 統一思想指導

思路決定出路。

有地方政府在項目進(jìn)入運維期后，認為PPP模式比傳統政府直投模式需支付更多財政支出，因此對PPP項目消極履行監管職責甚至欲將其退庫處理。其本質(zhì)上還是對PPP模式缺乏正確的理解或根本就無(wú)心（或無(wú)力）履行對PPP項目的規范性監管職責。

基于此，有了政策指引，還需要地方政府統一思想，將PPP作為一項長(cháng)期的工作，除應依約履行項目合同外，還應認真履行項目監管職責，這是確保PPP可持續發(fā)展的關(guān)鍵。

3、 規范咨詢(xún)服務(wù)

與PPP的初步發(fā)展階段一致，PPP咨詢(xún)服務(wù)也只是處于初步發(fā)展階段。PPP前期咨詢(xún)（執行階段之前）通常以項目入庫為目的（社會(huì )資本因同樣欠缺P(pán)PP專(zhuān)業(yè)知識，項目落地通常反而不是政府與社會(huì )資本考慮的重點(diǎn)，這也是東方園林、華夏幸福等社會(huì )資本深受PPP項目所累的原因所在），因此對于項目執行階段可能遇到的問(wèn)題欠缺認知或經(jīng)驗，導致一些項目的實(shí)施方案與項目合同在項目執行階段無(wú)法實(shí)施或履行。比如有的項目設計建設期計息付息，但政府在建設期對項目利息根本就不能列入政府付費預算；再比如有的項目設計建設期績(jì)效扣款從建設履約保函中扣除，但建設期績(jì)效評價(jià)結果運用時(shí)項目已從建設期轉入運維期，建設履約保函已由運維履約保函所替代；如此等等。但是，既然咨詢(xún)服務(wù)也只是處于初步發(fā)展階段，因此本身就應當有一個(gè)循序漸進(jìn)并優(yōu)勝劣汰的過(guò)程——雖然優(yōu)勝劣汰的標準往往是價(jià)格——特別是PPP后期（執行階段）咨詢(xún)服務(wù)。因為前期咨詢(xún)更多是設想，后期咨詢(xún)則事關(guān)執行。如果把PPP項目的前期階段（執行階段之前）比喻為項目的孕育與誕生階段，那么后期階段（執行階段）則可以視為其成長(cháng)階段。成長(cháng)階段的咨詢(xún)不僅事關(guān)項目監管以使其規范，還事關(guān)項目的可持續或提前終止時(shí)的利益可保障。

基于此，逐步規范PPP咨詢(xún)服務(wù)基礎上，相對專(zhuān)業(yè)的第三方咨詢(xún)機構的參與——無(wú)論是政府方委托（不限于績(jì)效評價(jià)）還是社會(huì )資本方委托（不限于績(jì)效監控）——對于項目的規范運作特別是執行階段的規范運作都會(huì )起到積極的推動(dòng)作用。