一、何謂財政評審

 

按照財政部關(guān)于印發(fā)《財政投資評審管理規定》的通知（財建[2009]648號）：

財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門(mén)通過(guò)對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進(jìn)行評價(jià)與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專(zhuān)項資金使用情況進(jìn)行專(zhuān)項核查及追蹤問(wèn)效，是財政資金規范、安全、有效運行的基本保證。 

財政投資評審的內容包括：

（一）項目預（概）算和竣工決（結）算的真實(shí)性、準確性、完整性和時(shí)效性等審核；

（二）項目基本建設程序合規性和基本建設管理制度執行情況審核；

（三）項目招標程序、招標方式、招標文件、各項合同等合規性審核；

（四）工程建設各項支付的合理性、準確性審核；

（五）項目財政性資金的使用、管理情況，以及配套資金的籌集、到位情況審核；

（六）項目政府采購情況審核；

（七）項目預（概）算執行情況以及項目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的重大設計變更及索賠情況審核；

（八）實(shí)行代建制項目的管理及建設情況審核；

（九）項目建成運行情況或效益情況審核；

（十）財政專(zhuān)項資金安排項目的立項審核、可行性研究報告投資估算和初步設計概算的審核；

（十一）對財政性資金使用情況進(jìn)行專(zhuān)項核查及追蹤問(wèn)效。

（十二）其他。

 

二、何謂政府審計

 

《審計法》第二十二條規定，"審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進(jìn)行審計監督"。審計機關(guān)在法定職權范圍內做出的審計報告、審計決定，被審計單位應當執行；被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。審計法規范的是審計機關(guān)與被審計單位之間的行政關(guān)系，是一種行政監督行為，不是被審計單位與其合同相對方的民事合同關(guān)系。按照《政府投資項目審計規定》，審計機關(guān)對政府投資項目重點(diǎn)審計的內容有：履行基本建設程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項目建設管理情況、有關(guān)政策措施執行和規劃實(shí)施情況、工程質(zhì)量情況、設備物資和材料采購情況、土地利用和征地拆遷情況、環(huán)境保護情況、工程造價(jià)情況、投資績(jì)效情況等等。

因此審計結果對承建單位并無(wú)約束力，也不影響建設單位與承建單位簽訂的合同效力。即國家審計機關(guān)出具的審計報告不能作為工程款結算的依據。主要政策依據如下：

一是《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )法制工作委員會(huì )關(guān)于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關(guān)規定提出的審查建議的復函》（法工備函〔2017〕22號），地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。

二是《關(guān)于糾正處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關(guān)規定的函》（國法秘備函〔2017〕447號）要求全國有關(guān)省區市糾正處理在地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關(guān)條款。

上述兩個(gè)政策分別從地方政府的法規和規章兩個(gè)層次，約束在政府投資項目領(lǐng)域“地方政府以審計結果作為竣工結算依據”，但是按照《審計法》，政府審計的范疇為“政府投資和以政府投資為主的建設項目”，即“地方政府不得以審計結果作為竣工結算依據”的項目范圍包括政府財政直接投資、資本金注入的項目以及部分以投資補助和貸款貼息形式投入財政資金的項目。

除上述外，其他的相關(guān)的部委通知例如《住房和城鄉建設部辦公廳關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開(kāi)復工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號）、《關(guān)于印發(fā)房屋市政工程復工復產(chǎn)指南的通知》（建辦質(zhì)〔2020〕8號）等，也明確規定：政府和國有投資工程不得以審計機關(guān)的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付。

 

三、地方傾向以政府審計結果作為工程結算依據的內因

 

雖然國家層面要求不得以審計結果作為工程結算依據，但是實(shí)操中，在PPP、政府投資項目、地方國企投資項目等項目的招標和合同體系中，項目業(yè)主都傾向于將政府審計結果作為工程竣工結算的依據，納入核心條款，原因在于：
    1. 政府審計進(jìn)度一般周期較長(cháng)，如審計結果與竣工結算結果存在較大偏差，先行支付工程竣工結算款超出審計結果，超支部分將無(wú)從列支。
    2. 雖然部委文件中提出不得以審計結果作為竣工結算依據，但是法律和行政法規層面并沒(méi)有明確提及，政府或業(yè)主提出以審計結果作為結算依據，社會(huì )資本予以響應，在不違背法律法規的前提下，即建立了建設工程合同的工程竣工結算的相關(guān)當事人之間的合法的民事法律關(guān)系，雙方應該遵守。3. 在特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)政企合作項目中，約定以審計結果作為竣工結算依據主要原因在于：一是避免社會(huì )資本降低建設標準影響用戶(hù)使用，二是通過(guò)審計結果作為給予運營(yíng)期行業(yè)補貼、履行調價(jià)程序、延長(cháng)收費期等方面的依據。

 

四、以審計結果作為工程項目竣工結算依據的規避措施

 

1. 與政府協(xié)商，以財政評審結果作為工程結算依據，原因在于一般財政評審周期相對較短，有助于企業(yè)快速回籠工程款，避免長(cháng)期占用資金和。

2. 企業(yè)與政府談判一般處于弱勢地位，如無(wú)法規避審計結果作為結算依據，建議采取折中策略，比如過(guò)程審計結果累加作為最終審計結果、審計結果作為質(zhì)保金清算的依據等。

3. 約定審計結果作為投資確認或工程結算的依據，但是審計是否完成不影響過(guò)程中的進(jìn)度款支付，通過(guò)保函或質(zhì)保金等方式在審計完成后多退少補。