一、52號(hào)文出臺(tái)背景
地方政府專項(xiàng)債制度自2014年開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，至2019年完成了第一輪初創(chuàng)期。
根據(jù)第一輪實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，2020年開(kāi)始全面的監(jiān)管改革和制度完善，2020和2021年是專項(xiàng)債基本制度建立的重要年份，2020年修訂了《地方政府債券發(fā)行管理辦法（財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)）》，2021年出臺(tái)了《地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕5號(hào)）、《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）》、《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引（財(cái)預(yù)〔2021〕110號(hào)）》、《地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單（財(cái)預(yù)〔2021〕115號(hào)）》等法規(guī)。這幾部法規(guī)基本搭建起了專項(xiàng)債監(jiān)管制度體系的框架。
不過(guò)，本該繼續(xù)完善的進(jìn)程在2022年被中斷。2022年經(jīng)濟(jì)超預(yù)期下滑，決策層在2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“適度靠前”積極財(cái)政政策基礎(chǔ)上，升級(jí)推出力度更大的基建擴(kuò)張政策，要求專項(xiàng)債支持大基建政策的落地，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向于擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，加快專項(xiàng)債發(fā)行和使用節(jié)奏。
2023年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不但沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，政府債務(wù)問(wèn)題反而變得更為嚴(yán)峻。三年疫情使得稅收收入銳減，疫情期間政府抗疫支出和基建兜底支出激增，導(dǎo)致地方政府在平衡財(cái)政收支上面臨巨大困難。而另一方面，2023年是2018年財(cái)政部隱性債務(wù)治理工作規(guī)劃的5到10年化債期中第5個(gè)化債年份，大批債務(wù)將在今年集中到期，加上當(dāng)年到期的顯性債務(wù)，使政府債務(wù)達(dá)到峰值。地方政府的債務(wù)規(guī)模與償債能力嚴(yán)重失衡，最終導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生。2023年新增特殊再融資債券額度，將大量專項(xiàng)債額度用于化解地方政府債務(wù)危機(jī)。
盡管2024年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有所好轉(zhuǎn)，但仍存在很多問(wèn)題。專項(xiàng)債繼續(xù)服務(wù)于處理當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，部分專項(xiàng)債額度用于兩個(gè)新的領(lǐng)域：一是在新增專項(xiàng)債額度內(nèi)安排發(fā)行用于補(bǔ)充地方政府財(cái)力、未披露“一案兩書(shū)”的新增專項(xiàng)債，進(jìn)一步支持地方政府化債；二是517房地產(chǎn)一攬子救市政策發(fā)布后，重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債用以支持房地產(chǎn)“止跌企穩(wěn)”政策的落實(shí)。
由此，三年來(lái)專項(xiàng)債為宏觀經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)和處置經(jīng)濟(jì)問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。但專項(xiàng)債制度本身的完善進(jìn)程卻被延誤，導(dǎo)致專項(xiàng)債發(fā)行和使用過(guò)程中出現(xiàn)了不少負(fù)面問(wèn)題。
據(jù)2023和2024兩年的中央預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告披露，專項(xiàng)債領(lǐng)域的違規(guī)問(wèn)題主要幾種在以下幾點(diǎn)：
1. 專項(xiàng)債項(xiàng)目收益低，不能實(shí)現(xiàn)收支自平衡
缺少適合的項(xiàng)目始終困擾著專項(xiàng)債制度的實(shí)施，大量收益不合格的項(xiàng)目申報(bào)時(shí)通過(guò)包裝達(dá)到收支平衡，但實(shí)踐中暴露出項(xiàng)目無(wú)法取得預(yù)期收益，項(xiàng)目不能按期啟動(dòng)或爛尾，夸大和虛增項(xiàng)目收益等各種問(wèn)題，最終還是需要財(cái)政兜底，增加隱債風(fēng)險(xiǎn)。
監(jiān)管層一旦加強(qiáng)項(xiàng)目審批管理，則又會(huì)導(dǎo)致資金等項(xiàng)目的情況，優(yōu)質(zhì)合格的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，特別是近年基建項(xiàng)目收益持續(xù)遞減，使得專項(xiàng)債項(xiàng)目越來(lái)越偏離收支自平衡的初衷，專項(xiàng)債項(xiàng)目有一般化的傾向，專項(xiàng)債資金越來(lái)越成為彌補(bǔ)地方政府財(cái)政支出的重要來(lái)源。
2.專項(xiàng)債資金使用效率低，使用不規(guī)范
根據(jù)審計(jì)署在各地查處的情況，主要有幾種表現(xiàn)，一是項(xiàng)目過(guò)度包裝或虛報(bào)規(guī)模、虛增收益，實(shí)際項(xiàng)目收益不足以覆蓋支出，債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給政府，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是項(xiàng)目前期論證不充分，方案設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致難以落地，無(wú)法及時(shí)形成實(shí)物工作量，使得債券資金閑置；三是部分地區(qū)將專項(xiàng)債資金用于發(fā)放人員工資等經(jīng)常性支出、違規(guī)用于償還存量債務(wù)、違規(guī)投入禁止類領(lǐng)域、違規(guī)挪用、購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品等各種不規(guī)范使用。
2024年下半年，在強(qiáng)力增量政策的刺激下，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)止跌企穩(wěn)，監(jiān)管層得以再次將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ｍ?xiàng)債基礎(chǔ)制度建設(shè)上。
2024年10月8日發(fā)改委發(fā)布“一攬子增量政策”，提出“抓緊研究適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例，盡快出臺(tái)合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍的具體改革舉措”。
2024年10月12日財(cái)政部政策發(fā)布會(huì)上更是全面的闡述了監(jiān)管層下一步完善專項(xiàng)債制度的規(guī)劃，提出：
第一步，聚焦更好地發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，認(rèn)真組織做好專項(xiàng)債券分配和發(fā)行使用工作。一方面，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)大省專項(xiàng)債券支持力度，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜，支持經(jīng)濟(jì)大省重大項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，合理安排其他地區(qū)專項(xiàng)債券額度，推動(dòng)在建項(xiàng)目續(xù)建完工和國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目落地實(shí)施。
第二步，研究擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，健全管理機(jī)制，保持政府投資力度和節(jié)奏，合理降低融資成本，切實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。具體而言有三點(diǎn)：
第一，擴(kuò)范圍。主要有三點(diǎn)：一是研究完善專項(xiàng)債券投向清單管理，增加用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域，最大限度擴(kuò)大使用范圍。二是用好專項(xiàng)債券支持收購(gòu)存量商品房用作保障性住房，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。三是合理支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展。
第二，強(qiáng)機(jī)制。研究完善項(xiàng)目管理機(jī)制，打通在建項(xiàng)目“綠色通道”，推動(dòng)項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備和建設(shè)實(shí)施的有效銜接，加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，加快形成實(shí)物工作量，切實(shí)發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用。
第三，嚴(yán)管理。主要有三點(diǎn)：一是完善專項(xiàng)債券“借用管還”全生命周期管理，加強(qiáng)債券資金支出監(jiān)管，落實(shí)項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位責(zé)任。二是健全完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)臺(tái)賬，分類管理項(xiàng)目資產(chǎn)，確保政府負(fù)債和項(xiàng)目資產(chǎn)平衡。三是探索專項(xiàng)債券提前償還，研究建立健全償債備付金制度，保障專項(xiàng)債券償還來(lái)源。
本次52號(hào)文的出臺(tái)正是對(duì)上述監(jiān)管層制度規(guī)劃的具體落實(shí)，52號(hào)文的主要內(nèi)容的制定依據(jù)即為上述監(jiān)管層規(guī)劃，基本是對(duì)上述規(guī)劃要求的回應(yīng)。
二、52號(hào)文內(nèi)容解讀
（一）擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍
擴(kuò)大適用范圍屬于操作層面的內(nèi)容，最多最先被提出，2024年10月8日發(fā)改委發(fā)布“一攬子增量政策”、2024年10月12日財(cái)政部政策發(fā)布會(huì)、十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)、2024年12月13日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)都有所提及。不過(guò)52號(hào)文與以往大為不同，不再發(fā)布專項(xiàng)債投向清單，而是發(fā)布負(fù)面清單，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金，相當(dāng)于除了不能投向的領(lǐng)域，不再對(duì)專項(xiàng)債投向領(lǐng)域進(jìn)行限制，徹底為專項(xiàng)債投向松綁。其次是在2023年基礎(chǔ)上再次擴(kuò)大了可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)范圍。
1. 負(fù)面清單
本次負(fù)面清單與2022年負(fù)面清單有很大不同，不再區(qū)別全國(guó)通用和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)適用，為全國(guó)統(tǒng)一適用。增加了完全無(wú)收益的項(xiàng)目和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)大類。具體內(nèi)容如下：
當(dāng)然，“專項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等”雖然沒(méi)有列入負(fù)面清單，但依然是需要注意的，52號(hào)文進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)。
2. 可用作項(xiàng)目資本金行業(yè)清單
主要變化一是上表中標(biāo)紅的新增內(nèi)容，二是刪除了新能源領(lǐng)域的限制，即大型風(fēng)電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車(chē)充電樁等幾個(gè)行業(yè)的限制。
另外需要重點(diǎn)關(guān)注的變化是，新專項(xiàng)債政策規(guī)定，以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。
上述兩張清單中最值得關(guān)注的是棚戶區(qū)改造不但再次成為專項(xiàng)債可投領(lǐng)域，而且還納入到了可用作項(xiàng)目資本金行業(yè)清單。2020年開(kāi)始棚改就已經(jīng)被監(jiān)管所限制，2021年和2022年投向清單中棚改納入到保障性安居工程范圍內(nèi)，主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開(kāi)工項(xiàng)目全國(guó)通用部分棚改依然保留在支持清單中，納入到保障性安居工程范圍內(nèi)，主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開(kāi)工項(xiàng)目。2022年負(fù)面清單中納入了高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)棚改新開(kāi)工項(xiàng)目，即2022年棚改在一般地區(qū)主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開(kāi)工項(xiàng)目，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)可以用于在建收尾項(xiàng)目，但禁止用于新開(kāi)工項(xiàng)目。而本次則規(guī)定2025年棚改不論在建收尾還是新開(kāi)工項(xiàng)目都不再受限，都可以適用專項(xiàng)債資金，結(jié)合2024年11月住建部將城中村改造政策支持范圍從最初的35個(gè)超大特大城市和城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市，進(jìn)一步擴(kuò)大到300個(gè)地級(jí)及以上城市的政策，可以預(yù)測(cè)新一輪全國(guó)性棚改大潮將再次強(qiáng)勢(shì)重啟。
（二）完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目預(yù)算平衡
1. 優(yōu)化專項(xiàng)債券額度分配
從2024年下半年新一輪用于置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債發(fā)行開(kāi)始，額度分配的邏輯就已經(jīng)發(fā)生了變化，2023年化債的首要目標(biāo)是防止出現(xiàn)爆雷危機(jī)，穩(wěn)定地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，2024年則是在緊急風(fēng)險(xiǎn)已緩和的前提下，優(yōu)先為經(jīng)濟(jì)大省減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)大省率先引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，經(jīng)濟(jì)大省開(kāi)始獲得更多的額度資源。這一邏輯也將擴(kuò)展至新增非化債專項(xiàng)債額度的分配，未來(lái)專項(xiàng)債額度分配將更重效率鼓勵(lì)優(yōu)等生，而不再是公平優(yōu)先，扶助差等生，52號(hào)文的表述是“額度分配管理堅(jiān)持正向激勵(lì)原則……確保向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項(xiàng)債券規(guī)模與地方財(cái)力、項(xiàng)目收益平衡能力的匹配度”。2024年的置換隱性債務(wù)的再融資專項(xiàng)債額度分配經(jīng)濟(jì)大省優(yōu)先是為了讓經(jīng)濟(jì)大省盡快解除隱債包袱，輕裝上陣，未來(lái)新增非化債專項(xiàng)債額度分配經(jīng)濟(jì)大省優(yōu)先更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)大省承擔(dān)起振興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)頭羊的作用，加速經(jīng)濟(jì)重啟的速度。
2. 做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資收益平衡
針對(duì)目前存在的部分地區(qū)專項(xiàng)債償還風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，52號(hào)文允許地方政府調(diào)度其他收入等財(cái)政資源償債，力保專項(xiàng)債按時(shí)足額還本付息。作為地區(qū)最基本的信用保證，專項(xiàng)債絕對(duì)不可以出現(xiàn)違約情況，從52號(hào)文的規(guī)定來(lái)看，已經(jīng)提升到政治高度。
主要的措施，一是省級(jí)政府兜底，省內(nèi)資源調(diào)劑，這應(yīng)該是借鑒了35號(hào)文存量債券債務(wù)省級(jí)統(tǒng)籌，省內(nèi)資源調(diào)劑的經(jīng)驗(yàn)；二是允許地方依法分年安排專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還。
3. 完善專項(xiàng)債券項(xiàng)目“一案兩書(shū)”制度
這一條筆者個(gè)人猜測(cè)，52號(hào)文在此重申“一案兩書(shū)”制度是對(duì)2023年和2024年臨時(shí)變通的回應(yīng)，對(duì)這兩年利用無(wú)“一案兩書(shū)”新增專項(xiàng)債進(jìn)行化債的行為及時(shí)堵住缺口，“下不為例”。2023年和2024年是緊急情況下的無(wú)奈之舉，但危機(jī)過(guò)后這種行為不應(yīng)成為先例，否則將極大的破壞專項(xiàng)債制度和流程，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有很大的危害。
52號(hào)文要求進(jìn)一步完善“一案兩書(shū)”制度，一是研究專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案標(biāo)準(zhǔn)化模板，使“一案兩書(shū)”更標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)化；二是減少中間環(huán)節(jié)和成本，簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)告和法律意見(jiàn)書(shū) ，提高效率。
（三）優(yōu)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核和管理機(jī)制
1.開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)
這是本次52號(hào)文最大的突破，依然是鼓勵(lì)優(yōu)等生先跑，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)引擎啟動(dòng)的邏輯，給經(jīng)濟(jì)大省更多的專項(xiàng)債審批權(quán)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)大省的束縛，提高工作效率。52號(hào)文的表述是“下放專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用”。
具體下放的權(quán)利是，試點(diǎn)省可自行篩選形成本地區(qū)項(xiàng)目清單，由省政府自行審批，并組織發(fā)行專項(xiàng)債券，不必再報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核，只要將項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案即可。
當(dāng)然對(duì)于放權(quán)也必配備監(jiān)督機(jī)制和懲罰機(jī)制。52號(hào)文同時(shí)規(guī)定：
（1）發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”等試點(diǎn)政策進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)報(bào)告試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，對(duì)新發(fā)生違法違規(guī)使用專項(xiàng)債券資金問(wèn)題的“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，情節(jié)較輕的，限期整改；情節(jié)較重的，停止試點(diǎn)。
（2）財(cái)政部對(duì)試點(diǎn)地區(qū)加強(qiáng)跟蹤檢查，定期核查專項(xiàng)債券使用情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問(wèn)題的行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等，會(huì)同相關(guān)監(jiān)管部門(mén)按照職責(zé)分工依法實(shí)施懲戒，選取典型案例公開(kāi)通報(bào)。
52號(hào)文第一批確定的試點(diǎn)地區(qū)是，未來(lái)還會(huì)根據(jù)試點(diǎn)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整：
（1）省份
北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建?。ê瑥B門(mén)市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省。
（2）承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略地區(qū)
河北雄安新區(qū)。
2. 在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”
鑒于近年來(lái)審計(jì)部門(mén)披露很多項(xiàng)目出現(xiàn)不能按期啟動(dòng)或爛尾的情況，為防止?fàn)€尾造成的浪費(fèi)、暴雷、處置等各種負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)，52號(hào)文規(guī)定了在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”制度，優(yōu)先保證在建項(xiàng)目的順利竣工，減少不良資產(chǎn)的產(chǎn)生。
主要措施就是下放在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債審批權(quán)到省級(jí)政府，對(duì)于已通過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核且需要續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券的在建項(xiàng)目，無(wú)需重新申報(bào)，經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專項(xiàng)債券，同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。簡(jiǎn)化在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券的程序，也便于省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況自行靈活處置。需要注意的是這條規(guī)定不適用于“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，因?yàn)樵圏c(diǎn)地區(qū)已經(jīng)下放專項(xiàng)債發(fā)行審批權(quán)了，其中自然包括續(xù)發(fā)的審批權(quán)。
（四）加快專項(xiàng)債券全流程效率
根據(jù)財(cái)政部的要求，應(yīng)“推動(dòng)項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備和建設(shè)實(shí)施的有效銜接，加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，加快形成實(shí)物工作量”，全面提升專項(xiàng)債發(fā)行和使用全流程效率，即申報(bào)審批—發(fā)行—使用全過(guò)程。
1. 建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”的項(xiàng)目申報(bào)審核機(jī)制
建立常態(tài)化申報(bào)審核制度是提升專項(xiàng)債全流程效率的第一個(gè)環(huán)節(jié)。
現(xiàn)行制度是2023年5月國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核把關(guān)提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理水平的通知》，規(guī)定每年3、6、11月三次組織申報(bào)專項(xiàng)債券。
52號(hào)文對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份設(shè)立了“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”機(jī)制，提前了集中申報(bào)的時(shí)間，增加了申報(bào)次數(shù)，規(guī)定每年10月底前完成下一年度項(xiàng)目的集中報(bào)送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送。除集中申報(bào)，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T(mén)全年向各地開(kāi)放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時(shí)采集地方報(bào)送數(shù)據(jù)，并于當(dāng)月內(nèi)下發(fā)審核結(jié)果。
新機(jī)制極大地提升了項(xiàng)目申報(bào)和審核的工作的效率，使得地方政府可以有更充足的時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，更快的獲得審批結(jié)果，盡快項(xiàng)目開(kāi)工，防止再出現(xiàn)以往“資金等項(xiàng)目”的弊端。
2. 加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度
加快專項(xiàng)債發(fā)行速度是提升專項(xiàng)債全流程效率的第二個(gè)環(huán)節(jié)。52號(hào)文規(guī)定，各地要在專項(xiàng)債券額度下達(dá)后及時(shí)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)履行預(yù)算調(diào)整程序，提前安排發(fā)行時(shí)間，及時(shí)完善發(fā)行計(jì)劃，做好跨年度預(yù)算安排，加強(qiáng)原有專項(xiàng)債券、已安排項(xiàng)目同新發(fā)債券、新項(xiàng)目的有機(jī)銜接，統(tǒng)籌把握專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏和進(jìn)度，做到早發(fā)行、早使用。
關(guān)于專項(xiàng)債發(fā)行52號(hào)文還提示地方政府要防止產(chǎn)生償債風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)確定發(fā)行期限，均衡分年到期債務(wù)規(guī)模。
此外在這一條中還規(guī)定，允許專項(xiàng)債券用于在建政府投資項(xiàng)目，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目資金需求，防止形成“半拉子”工程。與上文規(guī)定的在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”相呼應(yīng)，體現(xiàn)出監(jiān)管層對(duì)項(xiàng)目爛尾風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)關(guān)注。
3. 加快專項(xiàng)債券資金使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度
本條是提升專項(xiàng)債全流程效率的第三個(gè)環(huán)節(jié)，即加快專項(xiàng)債資金使用，盡快開(kāi)工，加快形成實(shí)物工作量，防止再出現(xiàn)資金閑置、資金被違規(guī)挪用等種種問(wèn)題的出現(xiàn)。
監(jiān)督資金使用的職責(zé)主要由省級(jí)財(cái)政部門(mén)和發(fā)改部門(mén)承擔(dān)，52號(hào)文規(guī)定：
（1）省級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立定期調(diào)度機(jī)制，與同級(jí)發(fā)展改革部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)分工協(xié)作，督促市縣財(cái)政部門(mén)及時(shí)撥付已發(fā)行專項(xiàng)債券資金，督促項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位加快資金使用。
（2）省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)在線監(jiān)測(cè)、調(diào)度督促和現(xiàn)場(chǎng)檢查，分級(jí)分類做好要素保障，推動(dòng)項(xiàng)目加快開(kāi)工建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量。
（五）強(qiáng)化專項(xiàng)債券監(jiān)管
1. 加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管
根據(jù)2023和2024兩個(gè)年度審計(jì)部門(mén)披露的情況，“將專項(xiàng)債資金用于發(fā)放人員工資等經(jīng)常性支出、違規(guī)用于償還存量債務(wù)、違規(guī)投入禁止類領(lǐng)域、違規(guī)挪用、購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品等各種不規(guī)范使用”是比較集中的問(wèn)題。
52號(hào)文對(duì)此專門(mén)規(guī)定了專項(xiàng)債資金使用監(jiān)管措施，主要包括：
（1）實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。
（2）地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)依托信息系統(tǒng)，對(duì)專項(xiàng)債券資金實(shí)施穿透式監(jiān)管，動(dòng)態(tài)掌握資金使用、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、專項(xiàng)收入、資產(chǎn)等方面情況，將所有專項(xiàng)債券項(xiàng)目全部納入信息系統(tǒng)覆蓋范圍。
（3）加強(qiáng)發(fā)展改革、財(cái)政部門(mén)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，及時(shí)共享項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)進(jìn)度、安排債券規(guī)模、資金支出進(jìn)度等信息。
2. 加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理
2024年7月，財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》（財(cái)資〔2024〕108號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“108號(hào)文”）全面規(guī)范了市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理工作，其中也包括通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施。108號(hào)文主要有以下規(guī)定：
（1）市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)試行分級(jí)分類、分工負(fù)責(zé)管理體制，財(cái)政部門(mén)、市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門(mén)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的單位、承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的行政事業(yè)單位分工負(fù)責(zé)管理工作。
（2）對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)嚴(yán)格資產(chǎn)確認(rèn)和登記入賬核算。
（3）市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理情況全部納入行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告，做到全口徑、全覆蓋，不重不漏。
（4）市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效銜接。建設(shè)、維護(hù)和管理等支出按照預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行，產(chǎn)生的有償使用收入屬于政府非稅收入，按照政府非稅收入和國(guó)庫(kù)集中收繳制度有關(guān)規(guī)定管理。
（5）通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)期間產(chǎn)生的有償使用收入，優(yōu)先用于償還對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的地方政府專項(xiàng)債本息，不得挪作他用。
（6）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)應(yīng)的債務(wù)金額、形式等信息。
專項(xiàng)債資金形成的項(xiàng)目資產(chǎn)絕大多數(shù)為市政基礎(chǔ)設(shè)施，也應(yīng)遵守108號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，此外52號(hào)文根據(jù)108號(hào)文，進(jìn)一步結(jié)合專項(xiàng)債特性規(guī)定了以下管理措施：
（1）建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)明細(xì)臺(tái)賬，分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)，防范以項(xiàng)目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)。
（2）規(guī)范新增項(xiàng)目資產(chǎn)核算，明確行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)登記處理方式，確保項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府負(fù)債和資產(chǎn)保持平衡。
3. 建立專項(xiàng)債券償債備付金制度
2024年10月12日財(cái)政部政策發(fā)布會(huì)上提出了建立專項(xiàng)債償債備付金制度，保障專項(xiàng)債償還來(lái)源的要求，“探索專項(xiàng)債券提前償還，研究建立健全償債備付金制度，保障專項(xiàng)債券償還來(lái)源”，52號(hào)文對(duì)此項(xiàng)要求進(jìn)行了落實(shí)。
52號(hào)文規(guī)定：
（1）完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方建立專項(xiàng)債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)要加快建立償債備付金制度。
（2）嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位責(zé)任，抓好專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳工作，保障專項(xiàng)債券償債資金來(lái)源。
該條在108號(hào)文中有更為詳細(xì)的規(guī)定，“建設(shè)、維護(hù)和管理等支出按照預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行，產(chǎn)生的有償使用收入屬于政府非稅收入，按照政府非稅收入和國(guó)庫(kù)集中收繳制度有關(guān)規(guī)定管理”，“通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)期間產(chǎn)生的有償使用收入，優(yōu)先用于償還對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的地方政府專項(xiàng)債本息，不得挪作他用”。
（3）對(duì)收入較好的項(xiàng)目，允許動(dòng)態(tài)調(diào)整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。
4. 加大監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度
除了上文已說(shuō)過(guò)的試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)管措施外，52號(hào)文對(duì)非試點(diǎn)地區(qū)主要規(guī)定了以下問(wèn)責(zé)措施：
（1）對(duì)不符合發(fā)行要求但已發(fā)行專項(xiàng)債券的地區(qū)，在以后年度新增專項(xiàng)債券額度分配時(shí)予以扣減，省級(jí)政府要暫停相關(guān)市縣在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”。
（2）對(duì)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項(xiàng)債券資金閑置和違規(guī)使用等問(wèn)題，督促各地逐筆逐條建立問(wèn)題臺(tái)賬，嚴(yán)格落實(shí)整改要求。依法依規(guī)采取扣減限額、約談通報(bào)、考核監(jiān)督等方式嚴(yán)肅處理，并定期通報(bào)典型問(wèn)題案例。
（3）各級(jí)審計(jì)部門(mén)依法加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債券的審計(jì)監(jiān)督，繼續(xù)將專項(xiàng)債券管理使用情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的重要內(nèi)容。
5. 人大監(jiān)督
2024年11月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議修訂了《監(jiān)督法》，完善了人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督工作的內(nèi)容和機(jī)制，其中包括，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，建立健全政府債務(wù)管理情況報(bào)告制度；國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況。
根據(jù)新《監(jiān)督法》的規(guī)定，52號(hào)文在加強(qiáng)專項(xiàng)債監(jiān)督措施部分增加了人大監(jiān)督的內(nèi)容。規(guī)定：
（1）地方各級(jí)政府要依法接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，不斷優(yōu)化完善專項(xiàng)債券管理，按規(guī)定及時(shí)向本級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)債務(wù)情況。
（2）地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要依法落實(shí)同級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的決議和審查意見(jiàn)，依法統(tǒng)一管理政府債務(wù)的舉借、支出與償還，監(jiān)督債券資金使用情況，提高債券資金使用效益。
下一階段即將展開(kāi)新一輪大基建浪潮，專項(xiàng)債作為重要資金支持據(jù)市場(chǎng)預(yù)測(cè)還將繼續(xù)擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模，52號(hào)文的及時(shí)出臺(tái)為專項(xiàng)債的擴(kuò)容提供了制度保障，使專項(xiàng)債資金能夠在下一階段項(xiàng)目建設(shè)中提高使用效率，發(fā)揮更大作用。