一、新機制下，EOD項目落地模式及實(shí)施方式如何選擇

 

按照新機制的規定，政府和社會(huì )資本合作應限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項目，主要包括交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，公共服務(wù)項目、新型基礎設施項目，盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目等。顯然作為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的EOD項目是符合特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施范圍的。同時(shí)，作為“金融支持”的市場(chǎng)化“自平衡”項目，顯然屬于新機制要求的政企合作項目范疇。為此，新機制出臺后的EOD項目應選擇適用特許經(jīng)營(yíng)模式。

一直以來(lái)的實(shí)踐中，EOD項目常見(jiàn)的實(shí)施方式主要有特許經(jīng)營(yíng)、ABO、投資人+EPC、F+EPC等模式。隨著(zhù)國辦函〔2023〕115號的出臺，EOD作為典型的政府與社會(huì )資本合作項目，毫無(wú)疑問(wèn)，也應一律采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，這是現階段EOD模式項目合規實(shí)施的基礎。現實(shí)中也有部分地方的項目實(shí)施模式仍選擇采用ABO授權經(jīng)營(yíng)模式，或投資人+EPC、F+EPC、EPC等模式。這些仍在繼續延用的模式是否符合新機制的要求，是否符合合規性要求，能否經(jīng)得起未來(lái)的審計及督查，尚存在較大的不確定性。尤其是直接采用“EPC”模式招標的EOD項目，誰(shuí)來(lái)招標，錢(qián)從哪里來(lái)，運營(yíng)誰(shuí)來(lái)負責，如何實(shí)現“不依靠來(lái)自財政的補貼”的自平衡等問(wèn)題，都是需要認真考量的。

為此建議：新機制出臺后的EOD項目，在實(shí)施過(guò)程中選擇模式時(shí)，從依法合規的要求來(lái)說(shuō)，還是應首先選擇特許經(jīng)營(yíng)模式。至于項目的實(shí)施方式，鑒于EOD項目“一體化”實(shí)施的要求，結合項目的實(shí)際情況，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營(yíng)—移交（DBFOT）等實(shí)施方式都是可行的。但無(wú)論哪一種實(shí)施方式，都需要在前期審批的特許經(jīng)營(yíng)方案及后期要簽署的特許經(jīng)營(yíng)合同中清晰界定各方權責利關(guān)系，明確約定建設和運營(yíng)期間的資產(chǎn)權屬及責任。

 

 

二、新機制下，EOD項目入庫實(shí)施方案與“特許經(jīng)營(yíng)方案”

 

絕大多數的EOD項目是在入庫后才著(zhù)手準備實(shí)施的，入庫的“實(shí)施方案”顯然也只是為了“入庫”使用，此時(shí)的實(shí)施方案并不具備“可實(shí)施性”，只是為了符合“生態(tài)環(huán)保金融支持”的入庫要求。尤其在新機制出臺后，采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項目需要編制可行性報告及特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案，而該入庫申報的實(shí)施方案顯然不是也不具備“特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案”的特征。實(shí)踐中很多的人“誤以為”入庫實(shí)施方案可以作為項目招標落地的實(shí)施方案直接使用，這顯然是很大的“誤解”。

新機制背景下，建議EOD項目入庫后進(jìn)入實(shí)施階段，應盡快編制項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性報告以及特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案，并按照規范要求明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的各項規范要求。而絕不能直接將入庫實(shí)施方案作為項目招標落地的實(shí)施方案，尤其不能和特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案混為一談，否則將嚴重影響整個(gè)項目的規范實(shí)施和有效落地。

 

 

三、新機制下，EOD項目實(shí)施主體如何選擇和確定

 

EOD項目的實(shí)施主體也即生態(tài)保護修復主體，按照國辦發(fā)40號文的規定“公開(kāi)競爭引入生態(tài)保護修復主體”。按照國辦函〔2023〕115號文的要求，作為政企合作的EOD項目的實(shí)施模式也應為特許經(jīng)營(yíng)，那么項目的實(shí)施主體實(shí)際就是項目的特許經(jīng)營(yíng)主體，該主體選擇無(wú)疑也應通過(guò)公開(kāi)競爭方式選擇。但在實(shí)踐中，多數地方政府以授權的方式直接確定本級地方國企為項目實(shí)施主體，而非確定特許經(jīng)營(yíng)主體，更有的是政府與國有企業(yè)聯(lián)合申報EOD項目，直接確定了地方國有企業(yè)的實(shí)施主體身份。如果項目招標時(shí)按照特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的話(huà)，相當于政府未經(jīng)任何法定程序，直接將項目的特許經(jīng)營(yíng)權授予了地方國有企業(yè)。顯然，按照新機制的規定，以該種方式確定的實(shí)施主體或特許經(jīng)營(yíng)主體是不符合合規性要求的。

實(shí)踐中，EOD項目的特許經(jīng)營(yíng)主體是否只能為地方國有企業(yè)？當然不是。按照新機制的要求，實(shí)踐中在公開(kāi)選擇項目特許經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，可以是地方國有企業(yè)，也可以是央企及民企組成的聯(lián)合體，有的還應按照國辦函〔2023〕115號文要求優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)獨資或控股。

新機制要求優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目，實(shí)踐中民企如何選擇，包括支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）要求的“應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股的項目及民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目”，在選擇合作主體時(shí)是否能或者如何規范做到等，對此，官方解釋已經(jīng)明確：一是采用轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）方式或盤(pán)活存量資產(chǎn)方式實(shí)施的項目可以不受此“清單”的約束；二是新機制中提到的股權比例是指項目公司的股權比例；三是如按照清單要求選擇特許經(jīng)營(yíng)者，第一類(lèi)或第二類(lèi)無(wú)民營(yíng)企業(yè)參與投標，是可以擴大到國有企業(yè)參與，但一定看是否真實(shí)沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)參與，還是設置了過(guò)高門(mén)檻導致民營(yíng)企業(yè)沒(méi)辦法參與，又或者是招標公告的發(fā)布渠道不夠公開(kāi)透明。

 

 

四、新機制下，EOD項目建設資金從哪來(lái)

 

EOD項目的建設資金從哪里來(lái)，實(shí)踐中的多數人認為，全部來(lái)源于銀行融資，其實(shí)不然。EOD項目建設資金來(lái)源包括：中央預算資金、地方財政資金、專(zhuān)項債、企業(yè)自有資金、銀行貸款等不同渠道。EOD模式的規范性文件要求EOD項目應“依法依規推進(jìn)項目規范實(shí)施,不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)”“不得以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；不涉及運營(yíng)期間政府付費”。如EOD項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，按照新機制的規定，特許經(jīng)營(yíng)項目“政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持”。按照官方的解釋?zhuān)@里是指廣義的政府投資支持，包括了中央預算內投資、中央專(zhuān)項建設基金、地方預算內投資、地方政府專(zhuān)項債券、特別國債等都在內。

 

 

五、如何理解新機制要求的“政府付費只能按規定補貼運營(yíng)”與EOD要求的“不涉及運營(yíng)期間政府付費”

 

新機制要求“政府付費只能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本”，字面上看，與EOD項目要求的“不涉及運營(yíng)期間政府付費”規定有所不同，如何理解“政府付費只能按規定補貼運營(yíng)成本”？對此，官方的解釋是，政府對特許經(jīng)營(yíng)項目的補貼應是行業(yè)通行的補貼，不可以是僅針對單個(gè)項目單獨給予的補貼；同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)項目在運營(yíng)階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來(lái)支出責任。如果國家對該類(lèi)項目有統一的補貼運營(yíng)，可以按照規定繼續享受，如地鐵項目，即使不采取PPP模式也同等享受補貼，核心是不額外新增地方政府債務(wù)。

對于已經(jīng)申請專(zhuān)項債且已發(fā)債的項目是否可以納入EOD項目范圍申報入庫？或者申報入庫的項目是否還可以申請專(zhuān)項債？這是多數EOD項目現實(shí)中遇到較多的問(wèn)題。對此正確的答案是可以的。是否納入EOD項目范圍，關(guān)鍵看該子項目是否屬于必要的環(huán)境治理工程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。如果符合發(fā)專(zhuān)項債的范疇，只能說(shuō)明該項目解決了建設資金來(lái)源，與能否納入整體EOD項目實(shí)施范圍沒(méi)有必要關(guān)聯(lián)性，同時(shí)如果該EOD項目入庫后，其中符合條件的子項目也可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債的方式解決建設資金來(lái)源。

 

 

六、新機制下，EOD項目的合規實(shí)施要點(diǎn)

 

毫無(wú)疑問(wèn)，EOD項目屬于新機制調整和規范的范疇，新機制對EOD模式項目落地實(shí)施也提出了新的要求。基于多數對新機制的理解和掌握不夠深入，建議實(shí)踐中應把握以下主要合規要點(diǎn)：一是規范采用特許經(jīng)營(yíng)模式；二是規范選擇項目實(shí)施內容，明確可授予特許經(jīng)營(yíng)權的項目及相關(guān)項目權益，同時(shí)要將環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目“一體化”實(shí)施；三是規范編制特許經(jīng)營(yíng)可行性報告及特許經(jīng)營(yíng)方案，尤其應保證項目整體財務(wù)及收支平衡測算真實(shí)合規；三是公平選擇特許經(jīng)營(yíng)主體，尤其是“支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）”中的項目特許經(jīng)營(yíng)主體確定時(shí)，保障民營(yíng)企業(yè)公平參與的權利；四是規范特許經(jīng)營(yíng)項目招投標并規范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。

新機制的出臺給EOD項目落地及實(shí)施帶來(lái)了新的要求和規范，如何在新機制的要求下成功實(shí)施EOD項目，也是各參與方需要在實(shí)踐中探討的新問(wèn)題。EOD項目的參與方涉及作為申報主體的政府，同時(shí)也是特許經(jīng)營(yíng)權人，涉及作為實(shí)施主體的國有企業(yè)，作為投資人或施工方的央企或民營(yíng)企業(yè)，他們同時(shí)都有機會(huì )單獨或以聯(lián)合體形式成為項目的特許經(jīng)營(yíng)主體，他們還重點(diǎn)關(guān)注涉及項目融資、項目運營(yíng)、項目收益保障、項目退出等問(wèn)題。同時(shí)還有項目的實(shí)施模式、實(shí)施內容、交易架構、項目實(shí)施主體投資建設運營(yíng)能力、項目的回報來(lái)源等影響EOD項目成功落地的諸多因素。為此，新機制下的EOD項目要實(shí)現成功落地實(shí)施，還需要社會(huì )各方的共同努力。