根據統(tǒng)計，截至2023年11月，全國共成交了140個EOD項目（含實施主體成交），其中以特許經營模式成交的有12個，以PPP模式實施的有7個，此外還有項目采用“投資人+EPC”、國企投資運營、政府專項債券等模式實施。

2023年11月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見的通知》，對政府和社會資本合作新機制作了系統(tǒng)規(guī)范。隨后，國家發(fā)展改革委就《基礎設施和公用事業(yè)特許經營辦法（修訂征求意見稿）》《政府和社會資本合作項目特許經營方案編制大綱（2024版，征求意見稿）》向社會公眾公開征求意見。

 

2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳 國家發(fā)展和改革委員會辦公廳 中國人民銀行辦公廳 國家金融監(jiān)督管理總局辦公廳聯合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）》（以下簡稱“《實施導則》”），對EOD項目謀劃提出新要求。

 

 

1、項目類型的適用

 

按照新機制的規(guī)定，政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目?！墩蜕鐣Y本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年版，征求意見稿）》提出，市場化程度高的商業(yè)項目和產業(yè)項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式；不得將以上類型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

 

根據《實施導則》，生態(tài)環(huán)境治理內容包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、水源涵養(yǎng)區(qū)保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規(guī)范化建設、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)修復、噪聲和振動污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。關聯產業(yè)包括以下情形：

 

生態(tài)農業(yè)、林下經濟、經濟作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等生態(tài)環(huán)境依賴型產業(yè)；

數字經濟、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產業(yè)；

高新技術創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等人才聚集型產業(yè)；

在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域發(fā)展光伏、種植養(yǎng)殖與加工等復合型產業(yè)；

其他與生態(tài)環(huán)境治理關聯性強、市場前景好的產業(yè)。

 

EOD模式強調生態(tài)環(huán)境治理內容的公益性以及生態(tài)環(huán)境治理內容與產業(yè)項目之間的關聯性；特許經營模式要求子項目具有公益性并具有經營收入。由于EOD項目生態(tài)環(huán)境治理內容絕大部分沒有經營收入，僅有工業(yè)污水處理、垃圾處理等少量內容符合特許經營實施領域；同時，關聯產業(yè)中除休閑農業(yè)基礎設施、林業(yè)生態(tài)、體育、旅游公共服務、數據中心等具有一定公益性質的項目符合特許經營領域外，其余市場化程度高的商業(yè)和產業(yè)項目，均不符合特許經營實施領域。

 

2. 資金來源的要求

 

按照新機制的規(guī)定，特許經營項目政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持。而EOD項目作為企業(yè)投資項目，不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實施的內容，不納入項目范圍。EOD項目采取特許經營模式實施，資金只能通過社會資本自行投資解決，無論是建設期還是運營期都不允許運用財政資金。

 

3. 實施主體的選擇

 

根據《實施導則》，EOD項目實施主體應采用競爭性方式確定，并滿足相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定，積極鼓勵民間資本參與。目前，絕大多數EOD項目的實施主體是本地國有企業(yè)。采用特許經營模式實施的EOD項目實施主體本質上就是項目的特許經營主體，應根據《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》適用民營企業(yè)參與的股權比例要求；同時，按照《政府和社會資本合作項目特許經營方案編制大綱（2024版，征求意見稿）》，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得參與投標。

 

因此，EOD項目能夠同時滿足新機制文件要求的少之又少，若采用特許經營模式實施，生態(tài)環(huán)境治理項目須具有一定經營收入，同時關聯產業(yè)項目也應符合特許經營領域；作為企業(yè)投資項目，資金只能通過社會資本自行投資解決，無論是建設期還是運營期都不允許運用財政資金，不能充分利用特許經營項目政府投資支持政策；而地方國有企業(yè)，則不能再參與本級EOD項目的實施。綜上，在實際操作層面上，EOD與特許經營實際上融合實施的動力十分有限，且增加了項目實施的復雜程度。