根據統計，截至2023年11月，全國共成交了140個(gè)EOD項目（含實(shí)施主體成交），其中以特許經(jīng)營(yíng)模式成交的有12個(gè)，以PPP模式實(shí)施的有7個(gè)，此外還有項目采用“投資人+EPC”、國企投資運營(yíng)、政府專(zhuān)項債券等模式實(shí)施。

2023年11月，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)的通知》，對政府和社會(huì )資本合作新機制作了系統規范。隨后，國家發(fā)展改革委就《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編制大綱（2024版，征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì )公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。

 

2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳 國家發(fā)展和改革委員會(huì )辦公廳 中國人民銀行辦公廳 國家金融監督管理總局辦公廳聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）項目實(shí)施導則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施導則》”），對EOD項目謀劃提出新要求。

 

 

1、項目類(lèi)型的適用

 

按照新機制的規定，政府和社會(huì )資本合作應限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì )項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目。《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年版，征求意見(jiàn)稿）》提出，市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式；不得將以上類(lèi)型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項目“打捆”開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作。

 

根據《實(shí)施導則》，生態(tài)環(huán)境治理內容包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無(wú)主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態(tài)系統修復、噪聲和振動(dòng)污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)包括以下情形：

 

生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、經(jīng)濟作物種植、生態(tài)旅游、醫療康養、休閑娛樂(lè )、文化創(chuàng )意等生態(tài)環(huán)境依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)；

數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；

高新技術(shù)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等人才聚集型產(chǎn)業(yè)；

在沙漠、戈壁、荒漠等區域發(fā)展光伏、種植養殖與加工等復合型產(chǎn)業(yè)；

其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。

 

EOD模式強調生態(tài)環(huán)境治理內容的公益性以及生態(tài)環(huán)境治理內容與產(chǎn)業(yè)項目之間的關(guān)聯(lián)性；特許經(jīng)營(yíng)模式要求子項目具有公益性并具有經(jīng)營(yíng)收入。由于EOD項目生態(tài)環(huán)境治理內容絕大部分沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入，僅有工業(yè)污水處理、垃圾處理等少量?jì)热莘咸卦S經(jīng)營(yíng)實(shí)施領(lǐng)域；同時(shí)，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)中除休閑農業(yè)基礎設施、林業(yè)生態(tài)、體育、旅游公共服務(wù)、數據中心等具有一定公益性質(zhì)的項目符合特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域外，其余市場(chǎng)化程度高的商業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目，均不符合特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施領(lǐng)域。

 

2. 資金來(lái)源的要求

 

按照新機制的規定，特許經(jīng)營(yíng)項目政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持。而EOD項目作為企業(yè)投資項目，不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實(shí)施的內容，不納入項目范圍。EOD項目采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，資金只能通過(guò)社會(huì )資本自行投資解決，無(wú)論是建設期還是運營(yíng)期都不允許運用財政資金。

 

3. 實(shí)施主體的選擇

 

根據《實(shí)施導則》，EOD項目實(shí)施主體應采用競爭性方式確定，并滿(mǎn)足相關(guān)法律法規及規范性文件規定，積極鼓勵民間資本參與。目前，絕大多數EOD項目的實(shí)施主體是本地國有企業(yè)。采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的EOD項目實(shí)施主體本質(zhì)上就是項目的特許經(jīng)營(yíng)主體，應根據《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》適用民營(yíng)企業(yè)參與的股權比例要求；同時(shí)，按照《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編制大綱（2024版，征求意見(jiàn)稿）》，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得參與投標。

 

因此，EOD項目能夠同時(shí)滿(mǎn)足新機制文件要求的少之又少，若采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，生態(tài)環(huán)境治理項目須具有一定經(jīng)營(yíng)收入，同時(shí)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目也應符合特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域；作為企業(yè)投資項目，資金只能通過(guò)社會(huì )資本自行投資解決，無(wú)論是建設期還是運營(yíng)期都不允許運用財政資金，不能充分利用特許經(jīng)營(yíng)項目政府投資支持政策；而地方國有企業(yè)，則不能再參與本級EOD項目的實(shí)施。綜上，在實(shí)際操作層面上，EOD與特許經(jīng)營(yíng)實(shí)際上融合實(shí)施的動(dòng)力十分有限，且增加了項目實(shí)施的復雜程度。