今年以來(lái)，國家發(fā)展改革委堅決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，會(huì )同有關(guān)方面扎實(shí)做好穩投資工作，積極擴大有效投資，促進(jìn)投資平穩增長(cháng)。從一季度的情況看，全國投資增長(cháng)9.3%，比2021年全年提高4.4個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現良好開(kāi)局，穩投資工作取得積極成效，為國民經(jīng)濟實(shí)現平穩開(kāi)局作出重要貢獻。

 

3月底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì )資本投融資合作對接有關(guān)工作的通知》（233號文），《通知》要求激發(fā)各類(lèi)社會(huì )資本活力。在現有制度框架下，地方政府如何合規地與社會(huì )資本合作成為關(guān)鍵問(wèn)題。

 

對于目前以社會(huì )投資人能夠參與項目投資建設的模式基本上包括“PPP”、“F+EPC”、“EPC+F”、“社會(huì )投資人+EPC”，這幾種模式其本質(zhì)上是截然不同的。PPP模式，屬于比較傳統的政府投資類(lèi)與社會(huì )投資人結合的模式，大家也很熟悉了，這里我們不做過(guò)多的說(shuō)明。下面對其他幾種模式進(jìn)行以下分析：

 

1）“EPC+F”模式：是由政府或政府授權的項目業(yè)主選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資，待項目竣工后，再由項目業(yè)主按照合同約定支付墊資的一種模式。

 

“EPC+F”模式，客觀(guān)上繞開(kāi)規范的PPP操作流程，未做財政承受力論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。“EPC+F”實(shí)質(zhì)即墊資施工、延期支付、雙方約定延期支付時(shí)的懲罰措施。當前很多EPC招標項目，其本質(zhì)都是“墊資”或者“延期支付”的方式，核心是由中標EPC總包擔保“墊資”建設，承債主體成為了EPC總包單位，這種模式嚴重違反了《政府投資條例》的規定。

 

2）“F+EPC”模式：是由政府或政府授權的項目業(yè)主招募“F”端，與項目業(yè)主單位共同組建項目SPV公司，“F”端占股70%以上，項目業(yè)主公司象征性出資占股，籌集項目資本金（大概總項目20~30%）,再由SPV公司向銀行以項目貸來(lái)實(shí)現建設資金的融資建設。

 

從實(shí)際中發(fā)現，很多工程局投資公司基本上都是以“F”端解決資本金來(lái)實(shí)現，后續就是靠銀行貸款實(shí)現融資，但是隨著(zhù)財政部及銀保監對于資金監管的力度加大，很多項目想通過(guò)銀行實(shí)現項目貸，難度越來(lái)愈大，甚至有些類(lèi)型的項目已經(jīng)不可能了，因此全國很多項目都出現只解決資本金后續建設資金無(wú)法解決的尷尬局面。

 

    3）“社會(huì )投資人+EPC”模式：社會(huì )投資人，其本質(zhì)是通過(guò)資金方通過(guò)股權融資的方式對項目進(jìn)行投資，社會(huì )投資人投資建設，建設資金采用直接融資的方式實(shí)現，非采用銀行項目貸的方式，EPC總包單位實(shí)現建設，類(lèi)似房地產(chǎn)一直使用的“代融代建”，業(yè)主單位以資產(chǎn)采購的方式，實(shí)現項目資產(chǎn)的回購。

 

   “社會(huì )投資人+EPC”模式區別于“EPC+F”、“F+EPC”模式有兩項核心特征：資產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性。

 

1、資產(chǎn)性。承包人所持有的項目公司股權，不能設置有固定收益或明股實(shí)債安排，不能將項目公司股權與固定的付款責任聯(lián)系起來(lái)，項目公司股權所對應的項目資產(chǎn)應視為是承包人所有。

 

2、經(jīng)營(yíng)性。項目必須能夠通過(guò)自身運營(yíng)獲取收益，能夠通過(guò)項目回款覆蓋全部或大部分建設成本，承包人也會(huì )相應承擔一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，而不能單純是政府平臺投資建設的基礎設施項目。

 

因此，在現行法律法規框架下，“社會(huì )投資人+EPC”模式的合規要求為：既然企業(yè)是投資人，項目資本金由企業(yè)出，那就是企業(yè)投資項目，不是政府投資項目。不同于BT模式，項目業(yè)主是政府或城投，施工企業(yè)墊資后，以政府的回購款、延期支付的工程款獲得回收，在“社會(huì )投資人+EPC”模式下，項目誰(shuí)投資就是誰(shuí)的，投資人要靠項目本身產(chǎn)生的收入回收投資款、歸還墊資。因此，真正的“社會(huì )投資人+EPC”合作模式值得探索。

 

結論：“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，對地方政府來(lái)說(shuō)，不能列入預算，都可能導致地方政府隱性債務(wù)；對投資人來(lái)說(shuō)，可能承擔政府付費風(fēng)險；對銀行來(lái)說(shuō)，無(wú)法保證其合規，發(fā)放貸款意愿不高。《政府投資條例》頒布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工單位墊資建設政府投資項目，因違規而難以實(shí)施，國資委要求國企降負債，減少投資類(lèi)項目比例，增加現匯項目比例，投資類(lèi)項目需要報集團總部審核通過(guò)方可實(shí)施，以便降低企業(yè)負債。國企在當前形勢下很難大量作為“F”端介入融資環(huán)節，衍生出了以“社會(huì )投資人+EPC”為代表的的新模式。

 

如果項目具備充分經(jīng)營(yíng)性收入，社會(huì )投資人在項目進(jìn)行過(guò)程中可以作為資產(chǎn)所有權人，則可以考慮探索采用“社會(huì )投資人+EPC”模式。沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入的政府投資項目不能采用“社會(huì )投資人+EPC”項目模式，但是這些項目對于緩解地方政府穩增長(cháng)壓力有幫助。地方政府財權和事權分離，財政承受能力有限，社會(huì )資本方出于獲取施工項目利益考慮，有參與地方基礎設施建設的意愿。如果地方政府“招安”這些民間資本，在提供充足投資回報的同時(shí)地區經(jīng)濟可以平穩發(fā)展，是各方均獲益的事情。

 

國家發(fā)改委23號文提出，要結合當地實(shí)際情況，積極探索投融資創(chuàng )新模式。地方政府如果能創(chuàng )造性探索出“社會(huì )投融資”新模式，項目參與各方獲益，地方政府隱性債務(wù)也沒(méi)有增加，社會(huì )資本獲得合理投資回報并退出，相關(guān)法律法規或許會(huì )有松綁的余地和可能。

 

未來(lái)，財政部或將聯(lián)合其他部委，積極推動(dòng)非傳統投融資方式的規則制定工作，有序出臺PPP條例，為EPC項目投融資模式提供有益指導。希望有關(guān)部門(mén)總結地方有益經(jīng)驗，形成項目投融資創(chuàng )新模式，找到規范的“社會(huì )投資人+EPC”合作模式，讓社會(huì )資本投資可預期、有回報、能持續，促進(jìn)社會(huì )資本有序參與到基礎設施建設項目中來(lái)。

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