01
我國基礎設施投資發(fā)展現狀
——新老基建協(xié)同發(fā)力構成廣闊市場(chǎng)
基礎設施，即為社會(huì )生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設施，是保證社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)正常進(jìn)行的根本性物質(zhì)基礎。
我國普遍采用的基建投資數據分為廣義、狹義兩個(gè)口徑。
根據WIND數據，廣義基建投資2021年達到18.9萬(wàn)億元，占全社會(huì )固定資產(chǎn)投資額的24%，具體分為三大類(lèi)行業(yè)，一是交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，占2021年基建投資的36%，主要有道路運輸業(yè)（包括城市軌交，不含市政道路）、鐵路運輸業(yè)、倉儲業(yè)等；二是水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)，占2021年基建投資的46%，主要有公共設施管理業(yè)（包括城市道路、排水、橋梁、廣場(chǎng)、公園等市政工程和城市公共設施）、水利管理業(yè)、生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)等；三是電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，占2021年基建投資的18%。
狹義基建投資，即由國家統計局發(fā)布的“基礎設施投資（不含電力）”，與廣義基建投資相比，剔除了電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)，增加了信息傳輸業(yè)（電信、電視、互聯(lián)網(wǎng)等），2021年規模約13.9萬(wàn)億元。
圖1：我國基礎設施固定資產(chǎn)投資規模（萬(wàn)億元）
資料來(lái)源：國家統計局，投資咨詢(xún)
2018年12月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議中首次提出“新型基礎設施建設”，即“加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”，2020年后，新基建的概念在全國大范圍普及。目前普遍將新基建劃分為5G基站、大數據中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、新能源汽車(chē)充電樁、城際高速鐵路和城市軌道交通等七大領(lǐng)域。根據BBVA Research，2021年，信息技術(shù)類(lèi)新基建投資規模約為1.2萬(wàn)億元，七類(lèi)新基建投資規模合計超過(guò)2萬(wàn)億元。與傳統基建相比，新基建一是基礎新，關(guān)注5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等底層信息技術(shù)，大幅推進(jìn)數字化設備的生產(chǎn)和應用；二是作用新，作為新技術(shù)與新業(yè)態(tài)的集合體，通過(guò)對數據的搜集、計算、模擬及反饋，深度挖掘一系列新需求、新市場(chǎng)；三是模式新，運用創(chuàng )新性金融手段，引導社會(huì )資本積極參與建設與運營(yíng)，改變傳統基建較為依賴(lài)財政資金的投資方式。
各地根據自身實(shí)際，統籌規劃、合理搭配新老基建投資，共同促進(jìn)經(jīng)濟提質(zhì)增效。一方面，新基建除了傳統基建補短板作用外，還能夠推動(dòng)科技進(jìn)步和商業(yè)革新，促使基建與產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)，從而支持傳統產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò )化、數字化、智能化方向轉型升級，重構中國經(jīng)濟增長(cháng)格局。根據BBVA數據，我國信息科技類(lèi)新基建的乘數效應是傳統基建的兩倍，是名副其實(shí)的“國之重器”；另一方面，傳統基建在生產(chǎn)生活中承擔更為基本的職能，當傳統基礎設施完備時(shí)，新基建才能更好地發(fā)揮擴散效益。從投資體量來(lái)看，目前傳統基建仍承載了拉動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的主要責任。
——基建投資持續發(fā)揮穩增長(cháng)帶動(dòng)作用
2021年12月-2022年4月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議和中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議接連提出“兩個(gè)適度”，“適度超前開(kāi)展基礎設施投資”、“適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護國家安全的基礎設施”，表現出在經(jīng)濟下行和環(huán)境復雜的當下，基建投資作為我國經(jīng)濟的重要組成部分，既是穩增長(cháng)的“壓艙石”，也是實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。2022年全年，基于“適度超前開(kāi)展基礎設施投資”“有效彌補社會(huì )需求不足”“更大力度擴有效投資”等指引，基建投資始終保持較快增速，為經(jīng)濟回升向好注入澎湃動(dòng)力。
首先，基建投資是我國實(shí)施擴大內需戰略的有效途徑。基建投資在我國經(jīng)濟中占據重要份額，2021年廣義基建投資約18.9萬(wàn)億元，按照固定資本形成額占當年固定資產(chǎn)投資完成額的比例簡(jiǎn)單測算，可得基建投資占我國2021年GDP比例約10.4%。與之相比，根據德勤咨詢(xún)數據，美國多年來(lái)基建投資占GDP比例不到2%。同時(shí)，基建投資具有較高的乘數效應，能夠在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈中創(chuàng )造大量就業(yè)崗位，進(jìn)一步拉動(dòng)居民收入和消費，在經(jīng)濟需求側提供強勁引擎。
其次，基建投資是我國實(shí)施宏觀(guān)調控的重要抓手。基建投資可控性強，可在預期時(shí)間內促進(jìn)經(jīng)濟企穩、穩定民生就業(yè)、改善市場(chǎng)預期，是良好的逆周期政策調節工具。千禧年以來(lái)的經(jīng)濟下行期中，基建投資均起到了熨平周期、穩定增長(cháng)的作用。第一次是2008-2009年，面對全球金融危機，我國推出“四萬(wàn)億”等財政政策，基建投資同比增速大幅提高至23%、42%，占2009年GDP比例達12.8%，強勢托底經(jīng)濟；第二次是2012-2013年，面對歐債危機等外生沖擊，基建投資增速在2013年大幅回升至21%，疊加制造業(yè)、房地產(chǎn)一同刺激經(jīng)濟復蘇；第三次是2016年，面對經(jīng)濟下行，基建投資在相對寬松的政策環(huán)境下維持高位，以15.71%的增速穩住經(jīng)濟大盤(pán)；第四次是2022年前三季度，我國經(jīng)濟增速受疫情沖擊下滑至3%，基建投資再度扛起穩增長(cháng)大旗，同比增速達到11.2%，有力帶動(dòng)經(jīng)濟回歸正常軌道、確保運行在合理區間。
圖2：我國基建投資占固定資產(chǎn)投資、GDP比例測算
資料來(lái)源：國家統計局，投資咨詢(xún)
圖3：我國經(jīng)濟增速與基建投資增速對比
資料來(lái)源：國家統計局，投資咨詢(xún)
從長(cháng)期來(lái)看，基建投資是我國提高全要素生產(chǎn)率、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的必由道路。根據BBVA數據，我國人均基礎設施存量仍不及發(fā)達國家的30%，基礎設施作為產(chǎn)業(yè)導入與城市開(kāi)發(fā)的基本前提，可以為企業(yè)生產(chǎn)和社會(huì )發(fā)展創(chuàng )造良好的外部條件、產(chǎn)生可觀(guān)的外溢效應。一方面帶動(dòng)當地工業(yè)、零售業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)投資，持續性提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)出水平，助推產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平；另一方面完善民生領(lǐng)域公共服務(wù)設施，有效改善當地居民生活水平，提升城鎮化質(zhì)量。
在社會(huì )價(jià)值方面，基建投資也是我國走向脫貧共富的關(guān)鍵工具。縱觀(guān)各發(fā)達國家歷史，基建投資均為其扶持落后地區、補足經(jīng)濟短板的工具之一。未來(lái)，隨著(zhù)我國統籌謀劃教育基礎設施、傳統基礎設施和新型基礎設施，加快構建現代化基礎設施體系，并與精準扶貧、鄉村振興、重大區域協(xié)調發(fā)展等結合起來(lái)，將有利于國土空間布局優(yōu)化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕。
02
我國基礎設施投資未來(lái)機遇
——“二十大”提出構建現代化基礎設施體系
“二十大”報告中提出“優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系”，“加強城市基礎設施建設”、“統籌鄉村基礎設施和公共服務(wù)布局”。相比“十九大”報告，“二十大”報告中基礎設施出現頻次更高，并上升到“體系”的層面，體現出基礎設施的政策地位提高，同時(shí)其規劃思路進(jìn)一步清晰。2022年4月，中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議召開(kāi)，作為首個(gè)以基礎設施建設為主要議題的中央財經(jīng)委會(huì )議，首次系統性闡述相關(guān)思路，提出基建投資總體上應實(shí)現“布局、結構、功能和發(fā)展模式”的優(yōu)化，應起到“服務(wù)國家重大戰略，支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展”的主要作用，基建項目開(kāi)展應“注重效益，既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬，提高基礎設施全生命周期綜合效益”，其中，綜合效益不僅指經(jīng)濟效益，還包括“社會(huì )效益、生態(tài)效益、安全效益”。
未來(lái)，貫徹國家政策精神，基建投資有望延續高質(zhì)量發(fā)展。在結構上，更精準、更體系化地聚焦經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)、安全等效益和功能；在模式上，基于嚴防隱性債務(wù)的大前提，更靈活、更高效益地發(fā)揮財政資金、社會(huì )資本、城投企業(yè)的組合效能。
——基礎設施投資的區域布局
城市群建設。19大城市群，構成我國新型城鎮化的主要載體。二十大報告中提出“促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。深入實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”。城市群兼具大城市集聚效應與中小城鎮自然資源寬裕的優(yōu)點(diǎn)，最終將實(shí)現中心城市、大型城市與中小市縣的協(xié)調發(fā)展、共同富裕。具體而言，不同梯次城市群的發(fā)展階段不同，發(fā)展方向存在差異，在以長(cháng)三角、珠三角為首的東部沿海城市群，核心城市將繼續加強城區宜居宜業(yè)改造，完善都市圈建設，并向外圍疏解非高端產(chǎn)業(yè)和部分公共資源，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入、資源串聯(lián)等方式引領(lǐng)周邊市縣的全方位現代化；而在中西部等非發(fā)達城市群，省會(huì )等核心城市一方面匯集本省勞動(dòng)要素及消費市場(chǎng)，另一方面承接來(lái)自發(fā)達地區的職能遷移，并通過(guò)打造支柱產(chǎn)業(yè)、給予財政補助等方式，帶動(dòng)省內其他地區。
鄉村振興。二十大提出“全面推進(jìn)鄉村振興”、“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”，其中涉及農業(yè)、農村兩個(gè)現代化。一是農業(yè)現代化。二十大報告提出“加快建設農業(yè)強國”，而基建投資屬于農業(yè)現代化中必不可少的部分，包括水利、倉儲保鮮、冷鏈物流等現代農業(yè)設施的建設和改造升級；二是農村現代化。二十大報告提出“統籌鄉村基礎設施和公共服務(wù)布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉村”，主要聚焦補足農村基本功能短板、提升生態(tài)環(huán)境和居住水平，包括“四好農村路”建設、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋、污染整治、污水垃圾處理等。同時(shí)，上海等部分發(fā)達地區出具相關(guān)行動(dòng)方案，率先探索城鄉融合發(fā)展，開(kāi)發(fā)文化、旅游、健康等鄉村特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現農村生活條件全面現代化。
財政補助區域。財政部部長(cháng)劉昆在《健全現代預算制度》中提到“一般性轉移支付結合財政狀況增加規模，并向中西部財力薄弱地區傾斜，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發(fā)達地區以及擔負國家國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等職責的功能區域傾斜”。具體來(lái)說(shuō)，一方面補助偏遠落后地區，另一方面補助具備特定功能的區域。2022年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》，同樣強調聚焦三個(gè)有特定功能的縣域，即農產(chǎn)品主產(chǎn)區縣城，重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城，以及先進(jìn)制造、商貿流通、文化旅游等專(zhuān)業(yè)功能縣城。
——基礎設施投資的行業(yè)聚焦
民生基礎設施補短板。二十大報告提出“采取更多惠民生舉措，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強均衡性和可及性”。現有城區補短板大多為各類(lèi)城市更新工程，包括老舊改造、地下管廊、安全設施、污水處理、污染治理、城市綠化、生態(tài)保護等，是我國破除粗放式城區擴張，打造宜居、韌性、精品城區的重要標志。結合部分省市已公布的城市更新規劃，預計“十四五”期間全國城市更新將每年拉動(dòng)投資2-2.5萬(wàn)億元。同時(shí)水利工程也是民生補短板的重點(diǎn)，目前15個(gè)主要省市規劃在“十四五”期間投資水利工程約3.2萬(wàn)億元，與“十三五”相比增加32%，其中傳統的供水、飲水工程仍占投資額的七成，而由于近年來(lái)旱澇天災頻發(fā)，防洪抗旱工程也將得到重視。
國家綜合立體交通網(wǎng)建設。二十大報告提出“交通強國”、“交通結構調整”。根據國務(wù)院《“十四五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規劃》，城市軌交、高速公路、高速鐵路、普通鐵路將分別新增、新改建3000公里、2.5萬(wàn)公里、1.2萬(wàn)公里、7000公里，除普通鐵路外，計劃新增規模整體與“十三五”持平。目前，全國公布規劃投資額的22個(gè)省份合計規劃在“十四五”期間在綜合交通領(lǐng)域投資17萬(wàn)億元，相比“十三五”增長(cháng)32%，其中浙江、江蘇、廣東、四川等省份的鐵路及軌交投資占比較高、增長(cháng)較快，體現區域協(xié)同和都市圈發(fā)展相關(guān)政策規劃的有效落地。
信息技術(shù)基礎設施。二十大報告提出“加快建設網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國”，分為基礎層、應用層和保障層三個(gè)層次。基礎層包括5g基站、大數據中心、人工智能等，其中，算力基礎設施的重要性將不斷提升，根據國家發(fā)改委預計，“十四五”期間，大數據中心投資將以每年超過(guò)20%的速度增長(cháng)，累計帶動(dòng)各方面投資超過(guò)3萬(wàn)億元，在地域分布上則遵循“東數西算”工程指引，有利于中西部地區打造大數據中心，建設光通信、云計算等基礎設施。應用層指智慧城市，二十大報告提到“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”。智慧城市是提高城市治理效率、統籌信息系統安全的重要抓手，目前先行者主要為已初步夯實(shí)基礎層的發(fā)達城市群。根據賽迪研究院數據，2020年我國智慧城市投資總規模約2.4萬(wàn)億元。保障層指網(wǎng)絡(luò )安全類(lèi)基礎設施，二十大報告提到“強化重大基礎設施、網(wǎng)絡(luò )、數據等安全保障體系建設”，目前很多城市已將網(wǎng)絡(luò )安全類(lèi)基礎設施提上日程，圍繞新型智慧城市、安全城市建設，打造立體化、智能化、可視化、協(xié)同化城市安全監測預警體系。
新型能源體系建設。二十大報告提出確保“能源安全”、“深入推進(jìn)能源革命”、“加快規劃建設新型能源體系”，分為供應層、儲蓄層、傳輸層、應用層四個(gè)層次。能源供應層指風(fēng)電、光伏等新能源開(kāi)發(fā)，我國近年來(lái)在新能源裝機容量上遙遙領(lǐng)先，但作為世界第一能源消費大國，能源結構向綠色低碳轉型仍然任重而道遠,2021年全國風(fēng)力、光伏發(fā)電量占比合計僅為11.8%，計劃到2025年提升至16.5%以上。根據全國各省市規劃，“十四五”期間我國風(fēng)力、光伏新增裝機容量307GW、562GW，可帶動(dòng)每年投資額約6000-7000億元。儲蓄層指針對風(fēng)光發(fā)電進(jìn)行“削峰填谷”的配套設施，根據CNESA數據，2021年我國儲能裝機量約為46.1GW，根據目前15個(gè)主要省市“十四五”規劃，到2025年合計新增儲能裝機量50GW，構成千億級的投資空間。傳輸層指特高壓電網(wǎng)，“十四五”期間，南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)規劃投資超萬(wàn)億元，加快智慧電網(wǎng)建設，構建以新能源為主體的新型電力系統。應用層指充電樁，按照2025年全國新能源汽車(chē)保有量4378萬(wàn)輛、車(chē)樁比從3:1優(yōu)化至2：1測算，“十四五”期間將新建充電樁1800萬(wàn)個(gè)，產(chǎn)生投資規模3000億元。
社會(huì )服務(wù)類(lèi)投資，包括教育、醫療、文化。二十大報告指出“加快建設高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平”、“促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫療資源擴容和區域均衡布局，堅持預防為主”、“發(fā)展壯大醫療衛生隊伍，把工作重點(diǎn)放在農村和社區”。其中，中西部、農村地區現有教育醫療水平較為落后，將成為基本公共服務(wù)普惠式發(fā)展的重點(diǎn)。同時(shí)，中華傳統文化成為二十大新提出的主題，國家倡導通過(guò)“創(chuàng )新實(shí)施文化惠民工程”、“實(shí)施重大文化產(chǎn)業(yè)項目帶動(dòng)戰略”、“加強城鄉建設中歷史文化保護傳承，建好用好國家文化公園”，將文化弘揚與城市建設有機融合，并獨立形成一批重大項目，成為提升我國軟實(shí)力的核心載體。
03
我國基礎設施投融資模式發(fā)展趨勢
——基建投融資模式不斷溯本清源并守正創(chuàng )新
基礎設施投資落地的重要支撐之一是資金保障，合適的投融資模式既能為地方政府“減負”、解決項目資金需求，又能調動(dòng)民間投資、激發(fā)市場(chǎng)活力，使得基建項目真正服務(wù)于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成持續的終端效益。
2008年至今，我國基礎設施投融資模式經(jīng)歷了由粗放式發(fā)展到精細化治理的轉變：
第一階段為2008-2014年，以城投融資為主要特征。2008年，面對全球金融危機，我國推出大規模基建投資計劃。2009年，央行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》，鼓勵地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，眾多城投平臺因此崛起，推動(dòng)基建投資快速增長(cháng)，但隨之產(chǎn)生了影子銀行、地方政府隱性債務(wù)等一系列問(wèn)題；
第二階段為2014-2017年，以各類(lèi)不規范的社會(huì )資本投融資為主要特征。為加強地方政府隱性債務(wù)管理，2014年國務(wù)院出臺43號文，明確政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借、企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，意在剝離地方融資平臺的政府融資職能。同時(shí)，政策允許地方政府發(fā)行一般債和專(zhuān)項債，并鼓勵實(shí)行社會(huì )資本投融資模式。但實(shí)踐過(guò)程中，由于新增地方債規模有限，地方政府為了穩投資，大量向社會(huì )資本許諾固定收益，通過(guò)明股實(shí)債的偽PPP、偽政府購買(mǎi)服務(wù)項目等形式變相融資，刺激基建投資繼續較快增長(cháng)，也導致影子銀行、地方政府隱性債務(wù)等風(fēng)險以更為隱蔽的形式進(jìn)一步積累；
第三階段為2017年至今，全面規范化整治基礎設施投融資。2017年5-6月，50號文、87號文分別發(fā)布，重點(diǎn)針對地方政府各類(lèi)不合規融資模式。2017年7月，中央政治局會(huì )議要求各級政府“積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”，其后全國金融工作會(huì )議明確“嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任”，拉開(kāi)基建投融資嚴監管的序幕。2017年后，基建投資增速顯著(zhù)放緩，同時(shí)增量基建項目的投融資規范度顯著(zhù)提升。對于財政資金來(lái)說(shuō)，在地方政府專(zhuān)項債發(fā)行額度和專(zhuān)項債投向中，基礎設施占比明顯提升，加大政府資金“開(kāi)前門(mén)”力度；對于社會(huì )資本來(lái)說(shuō)，一系列政策文件不斷完善對隱性債務(wù)的穿透式管理，全過(guò)程、全方位監管投融資行為，持續鼓勵依法、合規、高效益的社會(huì )資本投融資模式。
目前，基礎設施投融資模式呈現出規范化運行與多元化發(fā)展的格局。近幾年來(lái)，主要投融資模式為PPP、專(zhuān)項債，政府直投、ABS相對少，REITs作為新金融產(chǎn)品問(wèn)世，仍處于探索起步階段。
PPP模式開(kāi)始回暖。2014年-2018年P(guān)PP在國內迅猛發(fā)展，2019年至今呈現緩慢規范增長(cháng)，主要受到“10%紅線(xiàn)”[1]的制約，剩余空間有限。2022年以來(lái)，國家、地方及行業(yè)部門(mén)分別出臺配套政策鼓勵PPP模式，中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議強調推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作模式規范發(fā)展，引導社會(huì )資本參與市政設施投資運營(yíng)，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委分別于5月和6月發(fā)文，支持具備長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項目采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)。面對新冠疫情持續反復、全球經(jīng)濟復蘇乏力、基礎設施投資缺口擴大的挑戰，PPP模式在吸引和撬動(dòng)社會(huì )投資、緩解財政支出壓力、彌補基礎設施不足、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的作用凸顯。考慮到財承空間問(wèn)題，當前有效途徑一是對已入庫但停滯或存在重大問(wèn)題的PPP項目進(jìn)行清庫處理，騰出空間，二是PPP+REITs打好組合拳，優(yōu)質(zhì)PPP項目結合REITs實(shí)現上市交易，增加資產(chǎn)流動(dòng)性并使得社會(huì )資本有效退出。
專(zhuān)項債成為國家調節宏觀(guān)經(jīng)濟的又一有力手段。2020年起在全國大規模發(fā)行，2020年、2021年、2022年1-11月新增專(zhuān)項債發(fā)行額為3.6萬(wàn)億、3.6萬(wàn)億、4.0萬(wàn)億，2022年1-11月已超過(guò)全年專(zhuān)項債發(fā)行目標。但從專(zhuān)項債實(shí)際使用情況看，存在兩類(lèi)風(fēng)險，一是地方政府為達到收益覆蓋倍數而過(guò)度“包裝”，資金使用效率和運營(yíng)管理水平高度依賴(lài)績(jì)效評價(jià)監督；二是大部分專(zhuān)項債投向市政基礎設施，發(fā)行期限集中于10年、15年、20年，考慮到專(zhuān)項債“每年付息、到期還本”的特性，在2030年、2035年、2040年左右，地方政府將產(chǎn)生不可忽視的償債壓力。隨著(zhù)政府長(cháng)期大量使用專(zhuān)項債，將衍生出一定的違約風(fēng)險，需要進(jìn)一步建立健全相關(guān)機制。
REITs未來(lái)發(fā)展空間較大。2020年，國家推出不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，即REITs，意在盤(pán)活基礎設施存量資產(chǎn)。REITs的優(yōu)勢主要體現在三個(gè)方面，一是融資。REITs作為一種權益性融資工具，可降低宏觀(guān)杠桿率，有利于防范地方債務(wù)風(fēng)險；二是投資。REITs作為一種標準化金融產(chǎn)品，具有分紅穩定、流動(dòng)性高、投資門(mén)檻低、信息透明等特點(diǎn)，對社會(huì )資本接納程度高；三是運營(yíng)。REITs可以解決傳統基建項目退出難的問(wèn)題，促進(jìn)項目建設主體取得再融資，形成資金良性循環(huán)，并通過(guò)將存量資產(chǎn)交由專(zhuān)業(yè)團隊管理，進(jìn)一步提升項目運營(yíng)水平。當前REITs處于試點(diǎn)階段，由于國家對試點(diǎn)項目要求較高，已發(fā)行的REITs項目主要集中在產(chǎn)業(yè)園區、高速公路、污水處理、倉儲物流等收益穩定且可持續的領(lǐng)域。未來(lái)，隨著(zhù)各方面條件不斷成熟，REITs發(fā)展進(jìn)程將持續向前推進(jìn)。
總的來(lái)說(shuō)，政府在選擇基建投融資模式時(shí)，應綜合考慮還款風(fēng)險、還款周期、與基建項目的適配性，以及是否能夠調動(dòng)民間力量、擴大有效投資。一是當前新老基建均適用PPP和專(zhuān)項債模式，PPP經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，風(fēng)險相對可控、規范性相對較強，專(zhuān)項債則具有資金成本低、融資速度快的優(yōu)點(diǎn)，但對項目前、中、后期的風(fēng)險管理提出考驗；二是存量項目更適合PPP和REITs模式，尤其是REITs模式，在滿(mǎn)足資金需求的同時(shí)能夠吸引中小投資者參與。
——基建投融資項目關(guān)注財政預算與收益質(zhì)量
展望未來(lái)，我國基礎設施投融資模式將與項目端高質(zhì)量發(fā)展相對應，按照“公益的歸公益，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，繼續規范化運行。
公益性項目更關(guān)注財政寬裕程度及財政體制改革情況。公益性項目由財政資金承擔，地方財力直接決定了當地投資機會(huì )的多寡。目前，我國基礎設施建設呈現出明顯的結構化特征，中西部等偏遠地區、區縣級等“下級”地方政府綜合財力較差，基礎設施水平落后，而根據“二十大”報告部署，增強公共服務(wù)的“均衡性和可及性”是未來(lái)基建投資的重點(diǎn)之一，因此隨著(zhù)財政體制進(jìn)一步改革，將針對上述地區加大資金扶持力度。一是優(yōu)化完善財政轉移支付體系。財政部部長(cháng)劉昆在《黨的二十大報告輔導讀本》中發(fā)表《健全現代預算制度》，表示要“合理安排共同財政事權轉移支付，實(shí)行差異化補助政策”，結合財政狀況增加一般性轉移支付規模，并向中西部財力薄弱地區、重要功能區域傾斜；二是清晰界定地方政府財權事權。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導意見(jiàn)》，強調省以下財政事權、支出責任與收入相對等，加快推進(jìn)省以下財政體制改革。
社會(huì )資本參與更關(guān)注項目自身的收益性。2017年以來(lái)，政策對于隱性債務(wù)嚴格“控增化存”的基本態(tài)度從未改變，這不僅涉及系統性金融風(fēng)險，也關(guān)系到提高經(jīng)濟質(zhì)量、理清政企職能、建立現代化法制化經(jīng)濟體制等重大課題。2022年12月中央經(jīng)濟工作會(huì )議再次指出，要讓國有企業(yè)“真正按市場(chǎng)化機制運營(yíng)”，“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制增量、化解存量”。未來(lái)，防范化解隱性債務(wù)將繼續嚴格開(kāi)展，不斷提高監管手段精準性、化解模式多樣性，因此除少數綜合財力較強的發(fā)達省市外，大多數地區的非公益性基建項目需要撬動(dòng)社會(huì )資本，并以自身收益作為主要還款來(lái)源。考慮到目前我國基礎設施項目整體回報率仍然較低，為了吸引社會(huì )資本參與，項目方必須做好項目策劃和全生命周期運營(yíng)，從而倒逼其選好項目、做好項目、強調綜合效益，有助于提升社會(huì )生產(chǎn)效率與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。