自2020年末住建部將“城市更新”作為未來(lái)城市發(fā)展的重點(diǎn)工作以來(lái)，全國各地“城市更新”行動(dòng)快速展開(kāi)，在工作推進(jìn)中，部分城市出現了繼續沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式傾向，即借助大規模舊改推高房?jì)r(jià)、房租，增加生活成本和城市管理成本。

因此，為遏制城市更新有地產(chǎn)化的模式與傾向，也為了是避免地方政府借道城市更新進(jìn)行“大拆大建”，2021年8月31日，住建部正式印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“63號文”）。對實(shí)施城市更新行動(dòng)過(guò)程中出現的大拆大建等問(wèn)題進(jìn)行糾偏，“去地產(chǎn)化”的城市更新業(yè)務(wù)模式開(kāi)始廣受關(guān)注。

 

一、63號文的出臺背景和主要內容

（一）63號文的出臺背景

 

我國“十四五”發(fā)展規劃對于城市更新的定位是旨在全面提升城市品質(zhì)、推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。地方政府在不增加債務(wù)率的前提下，將城市區域進(jìn)行收益自平衡的市場(chǎng)化運作，提升城市的基礎設施、公共服務(wù)與城市治理水平。

 

過(guò)去大部分地方的城市更新運作模式，主要是通過(guò)土地“一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”實(shí)現項目?jì)炔渴找嫫胶狻?/span>在地方政府層面，通過(guò)大拆大建獲得更多土地，依靠土地出讓金收入平衡前期拆遷成本。在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)主體層面，通過(guò)協(xié)議出讓、補交出讓金等一二級聯(lián)動(dòng)的方式，低于公開(kāi)市場(chǎng)招拍掛方式獲取土地，減少投入資金，借助銀行貸款等杠桿資金進(jìn)行二級開(kāi)發(fā)，通過(guò)提高容積率等方式增加新建商品房的數量，最終實(shí)現銷(xiāo)售收入大于拆遷成本，最大限度獲利。

 

上述地產(chǎn)化的操作模式下，項目自平衡只是在改造階段實(shí)現內部收益平衡，但改造后的高容積率帶來(lái)更多的居住人口，導致公共服務(wù)支出的劇增，而相應的物業(yè)收入卻無(wú)法覆蓋更多的公共服務(wù)等城市運營(yíng)成本，只有通過(guò)降低公共服務(wù)支出來(lái)緩解地方政府在城市運營(yíng)方面的財政壓力。最直觀(guān)的例子是城市回遷房一直存在物業(yè)服務(wù)和居住體驗不佳的問(wèn)題，這與我國“十四五”規劃中對于城市更新的定位相違背，沒(méi)有達到城市更新改善城市居住環(huán)境的初衷。

 

此外，地產(chǎn)化操作模式必然伴隨著(zhù)大拆大建，原有的存量住房被拆除，而新建的房屋3-5年才能交房，供求出現期限錯配，導致租房市場(chǎng)的波動(dòng)，進(jìn)而帶動(dòng)房?jì)r(jià)的非理性增長(cháng)。

 

（二）63號文的主要內容

 

63號文倡導實(shí)施的城市更新行動(dòng)以?xún)群s、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力；明確不得以棚戶(hù)區改造名義開(kāi)展城市更新，不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式，不片面追求規模擴張帶來(lái)的短期效益和經(jīng)濟利益。鼓勵推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉變，探索政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式。

 

在具體內容方面，63號文通過(guò)設定拆除率、拆建比、就地安置率、住房租金年度漲幅等具體指標嚴格控制城市更新過(guò)程中的大拆大建和過(guò)度地產(chǎn)化等現象。

 

二、63號文對城市更新產(chǎn)生的影響分析

（一）對于地方政府

 

63號文提出“探索政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式，政府注重協(xié)調各類(lèi)存量資源，加大財政支持力度”。也就是說(shuō)各地區城市更新項目的責任主體是地方政府，地方政府應當根據本地區的發(fā)展目標、民生需求、城市發(fā)展特點(diǎn)，結合實(shí)際，因地制宜制定本地區的城市更新方案，而不是由房企等社會(huì )資本主導，以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的模式運作城市更新項目。

 

地方政府主導的城市更新旨在完善城市功能、改善居民的居住質(zhì)量水平與提升居住品質(zhì)，并非是進(jìn)一步的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

城市更新中的土地收益、開(kāi)發(fā)收益，本質(zhì)上是為了平衡區域中的公益性投入，而非是為了追求盈利。

地方政府應對項目加大財政支持力度，吸引社會(huì )專(zhuān)業(yè)主體參與運營(yíng)，以長(cháng)期運營(yíng)收入平衡改造投入。

（二）對于房地產(chǎn)企業(yè)

 

63號文關(guān)于拆除面積、建設強度、就地安置比例的規定，可以看出國家對于貫徹“房住不炒”政策的堅定決心，預期城市更新的土地經(jīng)營(yíng)價(jià)值會(huì )有較大幅度的下降。尤其是在嚴格控制大規模增建方面“拆建比不宜大于2、建筑密度不得突破老城區原有密度強度”等的限制，城市更新地產(chǎn)化模式下的盈利水平將顯著(zhù)下降，這對于希望借道城市更新業(yè)務(wù)繞開(kāi)監管的房企來(lái)說(shuō)，影響最大。

 

未來(lái)房企作為開(kāi)發(fā)商參與城市更新的熱情將明顯回落，但仍可以代建商和運營(yíng)商的身份參與城市更新業(yè)務(wù)。

（三）對于地方城投企業(yè)

63號文嚴格控制城市更新中的大拆大建、大規模搬遷等行動(dòng)，意味著(zhù)微型改造提升的城市更新實(shí)施方式將成為主流模式。城投公司相對房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，資金實(shí)力和項目管控能力較弱，不適合承擔大規模的片區開(kāi)發(fā)項目管理。

 

但城投公司有著(zhù)豐富棚改經(jīng)驗，加之其主業(yè)市政基礎設施、委托代建、土地整理等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與城市更新業(yè)務(wù)有著(zhù)天然的關(guān)系，對于需要修繕的歷史建筑、文物單位、街區等進(jìn)行微改造或者綜合改造，城投公司具有優(yōu)勢，建成后城投公司還可通過(guò)持續運營(yíng)增加收益，有助于增加城投公司的業(yè)務(wù)規模和市場(chǎng)化轉型。

 

三、各地對63號文響應情況以及成功案例

（一）各地對63號文響應情況

 

自住建部63號文推出后，地方政府積極響應。廣州、上海、北京等多個(gè)城市都出臺了相應的辦法和條例。其中比較有代表性的政策規定如下：

1.廣州市

 

2021年8月10日，住建部公開(kāi)發(fā)布63號文的征求意見(jiàn)稿。廣州市住建局同日作出《廣州市住房和城鄉建設局關(guān)于審議鼓勵功能性國企參與城市更新改造項目有關(guān)工作的請示》，強調城市更新的政府公益屬性，鼓勵國有城投公司參與城市更新項目。

早在2020年6月，廣州市住建局發(fā)布《廣州市城市更新“中改造”項目實(shí)施操作指引》，提出在“老城區舊城改造或舊城與國有舊廠(chǎng)相結合的連片更新改造”方面實(shí)施“中改造”操作，即由政府遴選項目，實(shí)施行政征收，公開(kāi)招標選定改造實(shí)施主體，實(shí)施主體企業(yè)與政府簽訂土地出讓合同并投資實(shí)施項目開(kāi)發(fā)建設。“中改造”代替拆建為主的全面改造，減少城市更新“一二級聯(lián)動(dòng)”的土地開(kāi)發(fā)方式。

2.上海市

 

2021年8月25日上海市發(fā)布了最新的城市更新地方法規《上海市城市更新條例》，遵循了63號文限制大拆大建、強調城市更新公益性等主要原則，同時(shí)在機制創(chuàng )新上特色明顯，如建立城市更新協(xié)調推進(jìn)機制、區域更新統籌機制、更新統籌主體遴選機制、城市更新公眾參與機制、全市統一的市政基礎設施維護及資金保障機制等，對破解城市更新中遇到的難題，提高城市更新效率，提供了法治保障。

3.北京市

 

2021年5月15日北京市發(fā)布《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導意見(jiàn)（京政發(fā)〔2021〕10號）》，提出首都功能核心區以保護更新為主，中心城區以減量提質(zhì)更新為主的相關(guān)內容。
63號發(fā)布同日，北京市發(fā)布了《北京市城市更新行動(dòng)計劃（2021-2025年）》，根據63號文的精神，對指導意見(jiàn)進(jìn)行了進(jìn)一步補充：不搞大拆大建，刪除涉及土地開(kāi)發(fā)的內容，強調項目持有經(jīng)營(yíng)而非出售，高度體現政府公益性特質(zhì)。

4.濟南市

2021年10月29日，《濟南市城市更新專(zhuān)項規劃（征求意見(jiàn)稿）》開(kāi)始向社會(huì )征集意見(jiàn)。提出構建“歷史城區”“二環(huán)以?xún)取薄爸行某菂^”“市域范圍內其他建成區”等四大更新圈層，城市更新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新發(fā)展掛鉤，歷史文化名城有機更新，避免大拆大建。結合中優(yōu)戰略，濟南近期計劃打造5大片區，通過(guò)55項行動(dòng)進(jìn)行存量提質(zhì)。

5.青島市

 

2022年2月9日召開(kāi)的青島市城市更新和城市建設三年攻堅行動(dòng)動(dòng)員大會(huì )提出對歷史城區保護更新，以保護、保留、利用、提升為主導，重塑產(chǎn)業(yè)與空間關(guān)系，重聚歷史城區人氣，讓歷史城區成為建筑可閱讀、街道可漫步、城市可記憶的“文化客廳”。

（二）地方開(kāi)展城市更新的成功案例

1.廣州“微改造”模式

 

廣州的城市更新經(jīng)歷了三個(gè)階段，從2009年出臺的以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導向為主的“三舊”改造政策，到2012年開(kāi)始強調政府主導進(jìn)一步完善“三舊”改造政策，再到2016年開(kāi)始強調提高改造綜合效益，創(chuàng )新改造方式的“微改造”模式。
“微改造”是以綜合改造為目標，多元主體參與、以修繕提升為主要的改造方式，通過(guò)保留原建筑物主體或采取加建擴建、局部拆建、完善公建配套設施等方式實(shí)施微改造，按照城市規劃配齊市政基礎及公共服務(wù)配套設施，實(shí)現人居環(huán)境、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、文化等綜合協(xié)調。在保留城市歷史風(fēng)貌的基礎上，提升社區居住品質(zhì)。

 

如荔灣區永慶坊所在的恩寧路一度是廣州危舊房最集中的區域之一，為實(shí)現項目經(jīng)濟平衡，吸引社會(huì )投資方，區政府以改造建設文創(chuàng )小鎮為目標，于2015年通過(guò)BOT方式引入社會(huì )資本進(jìn)行“微改造”，由企業(yè)改造、建設和運營(yíng)，15年運營(yíng)期滿(mǎn)后交回政府。改造實(shí)施過(guò)程中，摒棄了“大拆大建”的模式，秉承“修舊如舊，新舊融合”的微改造理念，不僅提升了人居環(huán)境，還為文創(chuàng )產(chǎn)業(yè)的引入提供設施配套，成功吸引了“三雕一彩一繡”博物館、亮風(fēng)臺AR人工智能公司等文化產(chǎn)業(yè)機構入駐。

2.南京“硅巷”模式

 

南京擁有豐富的科教資源，大量的高校、院所集中在老城區。隨著(zhù)這些院校陸續在郊區建立了新校新院，高校科研功能與人群逐步溢出，相關(guān)土地與建筑資源也逐步閑置，老城區的城市活力也逐步弱化。為扭轉老城區空心化的趨勢，2018年南京市政府出臺了《南京市推進(jìn)高新園區高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》，首次提出了城市“硅巷”建設計劃，即利用中心城區的存量空間，改造老廠(chǎng)區、棚戶(hù)區，釋放老寫(xiě)字樓，嵌入式地在大街小巷容納創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)者，打造無(wú)邊界的科技雙創(chuàng )區，賦予老城區新的發(fā)展動(dòng)能。“硅巷”模式實(shí)質(zhì)是從城市郊區開(kāi)發(fā)新土地回到老城區進(jìn)行老舊載體升級的過(guò)程，是新型城市更新模式。

 

具體實(shí)踐中，

一是根據高校院所的優(yōu)勢專(zhuān)業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)確定主導產(chǎn)業(yè)方向，通過(guò)資金獎補、校地共建、人才政策等服務(wù)，引導高校院所主動(dòng)融入；

二是圍繞主導產(chǎn)業(yè)和專(zhuān)業(yè)特色，通過(guò)搭建創(chuàng )新鏈、資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈對接平臺，展示成果，宣傳政策，吸引企業(yè)入駐；

三是引入商業(yè)運營(yíng)商，廣泛吸納投資基金、律所、知識產(chǎn)權機構等，為創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)引資引智；

四是打造功能復合空間，融合生活、商業(yè)、文化和休閑等各項功能，一站式就近解決創(chuàng )新人才的各類(lèi)需求。

 

資金運作方面，堅持政府引導，市場(chǎng)化運作，社會(huì )資本參與。如南京鼓樓區制定出臺《關(guān)于支持鼓樓硅巷發(fā)展的若干政策措施》，從硅巷載體的裝修改造、租金補貼、人才、企業(yè)培育、運營(yíng)績(jì)效等方面給予全面扶持，直接獎勵資金超300萬(wàn)元；同時(shí)加大對區屬?lài)Y平臺為主體的專(zhuān)項資金投入，僅2020年硅巷建設專(zhuān)項資金投入5782萬(wàn)元，帶動(dòng)各類(lèi)社會(huì )運營(yíng)方投入硅巷建設資金超3億元。
截至2020年底，全市備案硅巷面積達102.54萬(wàn)平方米，硅巷內集聚高新技術(shù)企業(yè)154家，培育和引進(jìn)科技型企業(yè)1180家，產(chǎn)業(yè)集聚度近70%。

 

四、新政下城市更新業(yè)務(wù)開(kāi)展建議

（一）以微改造為主要形式，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局

 

從宏觀(guān)政策上，63號文中提出的諸多具體要求，預示著(zhù)城市更新模式要從粗放的“大拆大建”轉向精細化微改造。地方實(shí)踐上，廣州、上海、北京等地出臺的相關(guān)政策法規中明確表示不搞大拆大建，如2021年10月廣州發(fā)布《廣州市關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的意見(jiàn)》征求意見(jiàn)，明確城市更新行動(dòng)中嚴格控制大規模拆除，不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設方式。

 

在對老城區進(jìn)行改造的過(guò)程中，部分城市堅持微改造的原則下，依據自身資源稟賦，通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)周邊的配套設施，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的布局與引導。如前述南京市，利用豐富的科教資源，依托城市存量空間和高校資源，培育主導產(chǎn)業(yè)，打造功能復合平臺，通過(guò)院校產(chǎn)學(xué)研合作和城市綜合更新有機結合的方式，推進(jìn)城市硅巷建設，帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級。

（二）鼓勵社會(huì )資本參與，創(chuàng )新融資方式

 

隨著(zhù)63號文對于拆建比、拆除比等指標的規定，以往通過(guò)土地一二級聯(lián)動(dòng)的方式參與城市更新的模式受限制，需要拓寬融資渠道，除利用地方財政資金、金融機構貸款等傳統資金來(lái)源外，可以吸引社會(huì )資本參與城市更新項目和專(zhuān)項基金等方式開(kāi)展業(yè)務(wù)。

 

一是通過(guò)運營(yíng)權市場(chǎng)化吸引社會(huì )資本。在舊城改造伊始，就考慮改造后項目主體對新業(yè)態(tài)的承載功能，通過(guò)新業(yè)態(tài)的導入，注入產(chǎn)業(yè)造血功能，提高社會(huì )資本參與舊城改造的主動(dòng)性。如廣州永慶坊改造項目，區政府通過(guò)引入文創(chuàng )產(chǎn)業(yè)，以BOT方式吸引萬(wàn)科進(jìn)行“微改造”。

 

二是通過(guò)項目打包統籌的形式，為舊城改造注入社會(huì )資本。如廣州創(chuàng )新試行“異地平衡”政策，即整合項目，統籌協(xié)同推進(jìn)老舊小區微改造項目、歷史文化遺產(chǎn)保護利用項目，與城市更新全面改造項目組合實(shí)施，以此將全面改造項目的社會(huì )資本引入舊城微改造項目。

 

在創(chuàng )新融資方面，通過(guò)組建城市更新基金，發(fā)揮地方財政資金的龍頭作用，撬動(dòng)和吸引社會(huì )低成本資金參與城市更新。2021年以來(lái)，全國多地設立城市更新基金，其中，7月總規模800億的城市更新基金落地上海；同月，無(wú)錫設立總規模300億的城市更新基金；8月，天津設立總規模600億的城市更新基金。由于城市更新運作周期較長(cháng)，可以通過(guò)基金等融資方式引入低成本且長(cháng)期穩定的資金，如上海城市更新基金就是以上海地產(chǎn)集團作為股權投資基金管理人，根據不同業(yè)態(tài)的投資特點(diǎn)，設立城市更新母基金、一級開(kāi)發(fā)子基金和自持商業(yè)運營(yíng)的子基金等母子基金架構，成功引入國壽投資、中國太保、中保投等戰略投資人，其中中保投出資200億元，以權益工具形式入股上海地產(chǎn)集團，用于補充上海舊改項目的資本金。

（三）通過(guò)與社會(huì )資本合作，以長(cháng)期運營(yíng)收入實(shí)現項目平衡

 

以往拆建類(lèi)的城市更新項目主要依靠地產(chǎn)和土地增值收益來(lái)平衡項目資金投入。63號文出臺后，該種資金平衡模式受限制。以后的項目運作可以與社會(huì )資本合作，通過(guò)改造合理規劃城市產(chǎn)業(yè)空間布局，提升主體項目的基礎設施功能、升級商業(yè)設施水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，以吸引優(yōu)質(zhì)商戶(hù)集聚，從而形成濃厚的商業(yè)氛圍，通過(guò)自持經(jīng)營(yíng)或租賃，以項目的長(cháng)期運營(yíng)收入平衡改造投入。

 

具體做法上，地方政府或指定授權主體作為項目前期服務(wù)商，負責舊改項目的規劃、產(chǎn)業(yè)導入服務(wù)和招商工作，以合作方式引入社會(huì )資本方共同實(shí)施，前期服務(wù)商通過(guò)收取合作對價(jià)覆蓋項目前期全部或部分運營(yíng)成本。待改造完成后，通過(guò)自持經(jīng)營(yíng)收益或租金、物業(yè)等收益，雙方分享經(jīng)營(yíng)成果，平衡各自的投入成本，并獲取利潤。

 

比如廣州市住建局近期請示鼓勵功能性國企參與城市更新改造項目有關(guān)工作，具體為政府指定特定功能性國企作為前期服務(wù)商，負責舊改項目的數據調查、方案編制、招商文件制定等工作，社會(huì )投資人進(jìn)入項目后須與前期服務(wù)商建立合作關(guān)系，支付合作對價(jià)或分享開(kāi)發(fā)收益，該路徑不僅可以通過(guò)后期開(kāi)發(fā)收益實(shí)現項目的資金平衡，深層次則是實(shí)現國企從舊改蛋糕中獲得更多收益、間接反哺地方財政。

 

— END —