01

城市綜合開(kāi)發(fā)的財政金融政策背景

（一）當下城市綜合開(kāi)發(fā)的“財政支持”

 

2023年以來(lái)，我國的財政政策呈現出“加力提效”的積極態(tài)勢，在經(jīng)濟下行壓力加大、地方財政收支承壓的背景下，地方政府專(zhuān)項債成為落實(shí)積極財政政策的重要抓手。用好用足專(zhuān)項債券資金，也是確保政府投資與項目工作進(jìn)度匹配，推動(dòng)專(zhuān)項債券資金由“持續擴容”向“提質(zhì)增效”轉變的充分體現。對此，財政部要求一是要求加快專(zhuān)項債券發(fā)行，確保盡快形成實(shí)物工作量，形成對有效投資的直接拉動(dòng)；二是支持符合條件的專(zhuān)項債券項目進(jìn)行市場(chǎng)化配套融資以帶動(dòng)投資；三是允許專(zhuān)項債用于符合條件的重大項目資本金來(lái)撬動(dòng)投資。

 

（二）當下城市綜合開(kāi)發(fā)的“金融支持”

 

毫無(wú)疑問(wèn)，城市開(kāi)發(fā)項目的推進(jìn)實(shí)施離不開(kāi)金融尤其是政策性金融機構的支持。延續2022年的支持態(tài)勢，今年以來(lái)，政策性銀行對基礎設施建設繼續“全面發(fā)力”，各地商業(yè)銀行也在尋求積極支持基礎設施項目的路徑，尤其在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域、盤(pán)活存量資產(chǎn)領(lǐng)域、縣域補短板領(lǐng)域等。這些金融支持的領(lǐng)域，也將是未來(lái)我們要積極參與并協(xié)助地方政府謀劃項目的領(lǐng)域。

 

生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）領(lǐng)域：自2020年生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合推動(dòng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作以及環(huán)保部“金融支持項目?jì)鋷臁边\行以來(lái)，截止到2023年5月底，入庫項目的數量及落地融資都取得了較好的效果。尤其是國開(kāi)行、農發(fā)行等金融機構對入庫EOD項目的授信均已超千億，也已有近40%的項目取得了金融機構的貸款支持。

 

盤(pán)活存量資產(chǎn)領(lǐng)域：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕19號）提出“支持銀行、信托、保險等機構，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，按照市場(chǎng)化原則積極參與盤(pán)活存量資產(chǎn)。加強投融資合作對接，積極向有關(guān)金融機構推介盤(pán)活存量資產(chǎn)項目。”；加強配套資金支持方面要求“在安排中央預算內投資等資金時(shí)，對盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；鼓勵銀行等金融機構按照市場(chǎng)化原則提供配套融資支持。”

 

目前商業(yè)銀行支持存量資產(chǎn)盤(pán)活的領(lǐng)域主要在：基礎設施公募REITs、存量資產(chǎn)證券化、股權和資產(chǎn)并購、城市更新和老舊小區改造、城市空間開(kāi)發(fā)等。

 

縣域補短板領(lǐng)域：2023年4月17日，中國農發(fā)行首單70億等支持縣域補短板主題債券成功發(fā)行，2023年全年農發(fā)行預計將投放縣城補短板貸款不低于2000億元，圍繞促進(jìn)縣城市政公用設施和環(huán)境基礎設施提檔升級，全力支持水、電、路、氣、熱、管網(wǎng)管廊、垃圾污水等項目；圍繞促進(jìn)縣城公共服務(wù)設施提標擴面，全力支持醫療衛生、教育、養老、文化體育、社會(huì )福利等項目；圍繞促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效，全力支持政府主導、公建共用的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區、產(chǎn)業(yè)園區、特色小鎮等項目，重點(diǎn)支持120個(gè)縣城建設示范地區項目，助力增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

 

上述各類(lèi)金融支持都將為我們更好地開(kāi)展城市綜合開(kāi)發(fā)項目提供了良好的基礎，也是項目能順利推進(jìn)的基礎和保障。

 

02

城市綜合開(kāi)發(fā)項目整體謀劃思路及有效實(shí)施模式

 

（一）以“統籌和綜合”思維整體謀劃項目

 

現階段的城市綜合開(kāi)發(fā)相較于前幾年的發(fā)展有著(zhù)較大的變化，面對房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續低迷和土拍市場(chǎng)的萎縮，完全依賴(lài)土地出讓金的開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)不再符合發(fā)展的要求，也無(wú)法推進(jìn)項目的實(shí)施。尤其是財預〔2022〕126號：“嚴禁通過(guò)舉債儲備土地，不得通過(guò)國企購地等方式虛增土地出讓收入”的新規后，如果還用傳統依賴(lài)土地出讓金的模式實(shí)施城市綜合開(kāi)發(fā)，無(wú)疑是“前路渺茫”。

 

近幾年來(lái)，我國的基礎設施建設的相關(guān)政策一直在鼓勵有條件的地方將重點(diǎn)領(lǐng)域項目進(jìn)一步統籌謀劃、整體包裝，形成投資規模更大的綜合性整裝項目，目的就是既可承接政府財政投資和投資基金，又可申請政策性、開(kāi)發(fā)性或商業(yè)性信貸資金。尤其在產(chǎn)業(yè)園區、產(chǎn)業(yè)新城建設領(lǐng)域，更需要以統籌和綜合思維一體化謀劃項目。近期，國家發(fā)改委主任鄭珊潔提出“沒(méi)有項目，沒(méi)有投資，就沒(méi)有未來(lái)！要狠抓有效投資”、“要準確把握發(fā)展大勢、競爭態(tài)勢，謀劃一批制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農業(yè)以及基礎設施、公共事業(yè)領(lǐng)域的好項目、大項目。”那么，謀劃大項目的思路就是要有“統籌和綜合”思維。為此建議，在新的政策背景下，城市綜合開(kāi)發(fā)項目的實(shí)施內容，要逐步向公益性、準公益性、經(jīng)營(yíng)性項目綜合包裝立項并一體化實(shí)施的模式轉變，并通過(guò)統籌和科學(xué)包裝謀劃，形成財政資金（專(zhuān)項債）與金融資本及社會(huì )資本共同投資城市綜合開(kāi)發(fā)項目的新格局。

 

（二）現階段城市綜合開(kāi)發(fā)有效實(shí)施的開(kāi)發(fā)模式-“一二三級”聯(lián)動(dòng)

 

隨著(zhù)基建投融資相關(guān)政策的發(fā)展變化，“一二三級”聯(lián)動(dòng)的城市綜合開(kāi)發(fā)模式也逐步被我們了解和認識，所謂“一二三級”聯(lián)動(dòng)模式也即土地的全生命周期綜合開(kāi)發(fā)模式，這與最高領(lǐng)導提出的“提高基礎設施全生命周期綜合效益”的要求是一脈相承的。現階段政策背景下，城市綜合開(kāi)發(fā)項目要實(shí)現項目的有效實(shí)施和順利推進(jìn)，一般應采取“一二三級”聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式，尤其在城市更新領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區、特色產(chǎn)業(yè)小鎮、產(chǎn)業(yè)新城等產(chǎn)城融合項目，更需要采用“一二三級”聯(lián)動(dòng)模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設運營(yíng)，否則，很難實(shí)現項目的綜合平衡和可融資性。為此，準確把握“一二三級”聯(lián)動(dòng)的核心要求和要點(diǎn)，并在實(shí)踐中加以科學(xué)應用，是該模式能否成功應用在城市綜合開(kāi)發(fā)項目中的關(guān)鍵。

 

1、“一二三級”聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式要點(diǎn)

 

實(shí)踐中“一二三級”聯(lián)動(dòng)模式具有較強的技術(shù)性和實(shí)操性，需要具備高水平的整體謀劃及設計能力，更需要掌握以下幾個(gè)要點(diǎn)：

 

（1）遵循“政府規劃、平臺專(zhuān)業(yè)運作、企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)”原則，政府既不能管的過(guò)寬，也不能放任不管，要求項目在“規劃”的引導或指導下，按照市場(chǎng)化的原則實(shí)施。

 

（2）政府與社會(huì )資本共同推進(jìn)的模式，也即：由政府授權地方國有公司作為項目實(shí)施主體以投資人+EPC的模式引入社會(huì )資本方，作為項目投資方和產(chǎn)業(yè)運營(yíng)方，雙方共同成立項目公司，由項目公司為片區內擬實(shí)施的各類(lèi)子項目提供投資、融資、建設和運營(yíng)綜合管理服務(wù)。

 

（3）要求綜合算賬，自求平衡，因為是全過(guò)程的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，所以要全生命周期一起綜合算平衡賬，并要求能夠實(shí)現投入與產(chǎn)出的平衡。

 

（4）實(shí)現項目的“可融性”，要在項目具備可行性的基礎上科學(xué)謀劃，并能夠實(shí)現整體項目的可融資性。

 

2、“一二三級聯(lián)動(dòng)”模式下各參與方關(guān)注的重點(diǎn)

 

實(shí)踐中，地方國企與央企都是項目的參與主體，但二者關(guān)注的重點(diǎn)，作為項目實(shí)施主體的地方國企關(guān)注的重點(diǎn)主要有：征遷費如何籌集、誰(shuí)來(lái)兜底拿地、地價(jià)如何確定、產(chǎn)業(yè)如何導入、如何招商運營(yíng)、收益如何平衡等。投資人（央企）關(guān)注的重點(diǎn)主要有：前期費用支付路徑、整個(gè)片區資金平衡、能否實(shí)現可融資、是否需要產(chǎn)業(yè)導入、何時(shí)退出等問(wèn)題。

 

03

城市綜合開(kāi)發(fā)項目合規實(shí)施要點(diǎn)

 近期，審計署向全國人大常委會(huì )作《關(guān)于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，報告重點(diǎn)審計了18 省本級及36 個(gè)市縣共54 個(gè)地區的財政收支管理情況，并就共性問(wèn)題延伸了其他地區。主要發(fā)現的4 個(gè)方面的問(wèn)題就提到了“違規新增隱性債務(wù)。49 個(gè)地區通過(guò)承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設等方式，違規新增隱性債務(wù)415.16 億元。”，這也給現階段城市綜合開(kāi)發(fā)項目敲響了“警鐘”，能否依法合規實(shí)，也成為我們在項目實(shí)踐中必須關(guān)注和面對的重要問(wèn)題。現階段我國的城市綜合開(kāi)發(fā)基本上都是采用ABO授權模式下的“投資人+EPC”，基本都涉及土地一級開(kāi)發(fā)，在實(shí)踐中需要把握其合規要點(diǎn)，對此，筆者總結如下：

 

（一）ABO授權經(jīng)營(yíng)的合規要點(diǎn)

 

按照六部委25號令基礎設施和公用事業(yè)可以采用特許經(jīng)營(yíng)模式，該模式在實(shí)踐中存在著(zhù)諸多理解上的誤區，且應用不當極容易帶來(lái)隱債風(fēng)險。筆者總結在實(shí)踐中的授權經(jīng)營(yíng)應注意以下合規要點(diǎn)：

 

1、授權應采用競爭性方式，并簽署“授權經(jīng)營(yíng)協(xié)議”。

 

2、無(wú)收益的的公益性基礎設施和公用事業(yè)項目，應屬于政府投資項目，不能授權由社會(huì )資本實(shí)施。

 

3、地方國企作為特許經(jīng)營(yíng)主體的，其授權實(shí)施的內容可以是公益性和經(jīng)營(yíng)性項目，但對于無(wú)收益的公益性項目應明確由財政安排資金建設，授權主體只能作為代建主體，不能作為融資主體。

 

 4、土地一級開(kāi)發(fā)的ABO授權模式下，應按照合規路徑使用土地出讓收入作為開(kāi)發(fā)投資回報來(lái)源，且應經(jīng)績(jì)效考核。

 

（二）“投資人+EPC”實(shí)踐應用中的合規要點(diǎn)

 

1、建設內容的合規性：采用“投資人+EPC”的項目主要為土地一級整理和有一定收益的公益性項目，無(wú)收益的公益性項目不能包含與投資人的合作范圍內在內。

 

2、回報來(lái)源的合規性：土地一級開(kāi)發(fā)及配套基礎設施回報來(lái)源主要為土地出讓收入，但不能直接掛鉤，且應符合相關(guān)預算管理規定，其他項目不能將土地出讓收入作為還款來(lái)源。

 

3、實(shí)現投入與產(chǎn)出的平衡：經(jīng)測算能夠實(shí)現并保證整個(gè)區域 投入與產(chǎn)出的“自平衡”，否則也存在隱債風(fēng)險。

 

（三）土地出讓金用于片區開(kāi)發(fā)的合規要點(diǎn)

 

1、土地出讓金作為一級開(kāi)發(fā)的還款來(lái)源的項目，僅限于和土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)的征遷安置及配套基礎設施建設等內容，和一級開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的項目?jì)热莶坏檬褂猛恋爻鲎尳鹱鳛檫€款來(lái)源。

 

2、應按照“收支兩條線(xiàn)”及預算管理要求的合規路徑使用土地出讓收入，作為社會(huì )資本參與土地一級開(kāi)發(fā)的投資回報來(lái)源。

 

3、項目承接主體應當按合同約定數額獲取報酬，不得與土地出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。

 

04

現階段城市綜合開(kāi)發(fā)項目主要采用的模式建議

 

1、地方國企主導下的“產(chǎn)業(yè)”類(lèi)片區綜合開(kāi)發(fā)模式

 

在提倡“產(chǎn)業(yè)強國，產(chǎn)業(yè)強市”及國內產(chǎn)業(yè)結構調整升級的背景下，政府要實(shí)現“投資的有效性”首要考慮的一定是能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、幫助產(chǎn)業(yè)結構性調整的各類(lèi)投資。因此，以產(chǎn)業(yè)為導向的片區綜合開(kāi)發(fā)模式應是符合時(shí)代發(fā)展和潮流的，尤其在提倡平臺公司實(shí)體化轉型的當下，由其作為實(shí)施主體參與并主導產(chǎn)業(yè)類(lèi)片區或園區的綜合開(kāi)發(fā)，既能防范新增隱性債務(wù)風(fēng)險，又能符合有效投資要求，也能借此“東風(fēng)”，壯大資產(chǎn)并實(shí)現自身的成功轉型發(fā)展。

 

2、生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式

 

延續2022年的“大火”，EOD模式的片區綜合開(kāi)發(fā)仍是各地政府及社會(huì )投資人廣泛認可的項目實(shí)施模式，能夠在完成環(huán)境治理的同時(shí)發(fā)展關(guān)聯(lián)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，實(shí)現政府的“零投入”或少投入，顯然會(huì )成為更多地方政府熱衷的項目開(kāi)發(fā)模式。同時(shí)，也因其具備較強的可融資性，能夠獲得政策性金融機構的融資支持，而廣泛受到國央企的“青睞”。可以確定的是，在2023年及未來(lái)兩年，生態(tài)環(huán)境導向的EOD開(kāi)發(fā)模式還將成為多數地方政府認可并積極采用的開(kāi)發(fā)模式。“城市環(huán)境綜合整治+環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)模式將成為城市區域范圍內EOD項目的主要開(kāi)發(fā)模式。即通過(guò)區域內生態(tài)環(huán)境的系統治理，恢復區域優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境、清潔的空氣、舒適的休閑體驗等，提升生態(tài)調節服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值，提高區域發(fā)展品質(zhì)，為環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)創(chuàng )造條件。這是下一步我們要重點(diǎn)關(guān)注并積極拓展的領(lǐng)域。

 

3、“盤(pán)活存量”的綜合開(kāi)發(fā)模式

 

有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是未來(lái)我國構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要方式。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕19號）確定的盤(pán)活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域“統籌盤(pán)活存量和改擴建有機結合的項目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等。有序盤(pán)活長(cháng)期閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的項目資產(chǎn)，包括老舊廠(chǎng)房、文化體育場(chǎng)館和閑置土地等。”青島已在全國率先發(fā)布《青島市重點(diǎn)低效片區（園區）開(kāi)發(fā)建設三年攻堅行動(dòng)方案（2022-2024年）》，以中心城區為重點(diǎn)，以重點(diǎn)片區、重點(diǎn)任務(wù)為突破，系統謀劃并先期啟動(dòng)10個(gè)重點(diǎn)片區（園區）開(kāi)發(fā)建設，以點(diǎn)帶面帶動(dòng)全市低效用地再開(kāi)發(fā)，引導城市發(fā)展由追求增量擴面向挖潛存量提質(zhì)轉變。國家發(fā)改委也公布了24個(gè)盤(pán)活存量擴大有效投資典型案例。

 

除了良好的政策支持背景，盤(pán)活存量資產(chǎn)還可以獲得財政及金融的大力支持，國辦發(fā)〔2022〕19號強調“加強配套資金支持：在安排中央預算內投資等資金時(shí)，對盤(pán)活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；鼓勵銀行等金融機構按照市場(chǎng)化原則提供配套融資支持。”

 

為此建議圍繞“盤(pán)活存量資產(chǎn)與改擴建有機結合”及“盤(pán)活閑置低效資產(chǎn)”兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域很好地謀劃城市綜合開(kāi)發(fā)項目。

 

05

城市綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項目有效實(shí)施要點(diǎn)

 

現階段有效實(shí)施城市綜合開(kāi)發(fā)項目要從項目的實(shí)施內容、實(shí)施方式、資金來(lái)源及風(fēng)險防范角度等方面綜合考慮，重點(diǎn)應關(guān)注以下要點(diǎn)：

 

1、科學(xué)合理設定項目實(shí)施內容

 

從規劃角度，要提前做好片區開(kāi)發(fā)項目的用地指標規劃，綜合考慮準經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性項目用地指標安排，為后續綜合實(shí)施作準備；從專(zhuān)項債發(fā)行角度要增加準公益性項目?jì)热荩粡脑黾诱麄€(gè)項目可融資性角度要增加部分經(jīng)營(yíng)性項目?jì)热荩瑢⒔?jīng)營(yíng)性與公益性項目綜合立項，以促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場(chǎng)化運作；從“全生命周期”視角，將片區的土地一、二級開(kāi)發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目全生命周期的建設運營(yíng)一起統籌謀劃，算好綜合賬。

 

2、分類(lèi)實(shí)施不同屬性的子項目

 

城市綜合開(kāi)發(fā)子項目眾多且屬性不同，公益性、準公益性、經(jīng)營(yíng)性項目各自的投融資主體不同，實(shí)踐中不能籠統的按照一種模式實(shí)施，從預防違規舉債和新增隱性債務(wù)風(fēng)險的角度出發(fā)，一定要保障項目在依法合規的框架下實(shí)施。其中，對于無(wú)收益的公益性項目，屬于政府投資項目，通過(guò)財政安排資金實(shí)施，由地方城投公司作為該類(lèi)項目的代建主體而非融資主體建設，更不能作為社會(huì )資本投資或墊資項目；對于有一定收益但難以商業(yè)化融資的公益性項目，可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債實(shí)施，如污水處理廠(chǎng)、管廊、智慧城市等項目，也可以通過(guò)專(zhuān)項債+市場(chǎng)化融資額方式實(shí)現，由城投公司作為專(zhuān)項債項目的承接主體和市場(chǎng)化融資的實(shí)施主體；對于實(shí)施范圍內容的土地一級整理及配套基礎設施建設，由城投公司作為該類(lèi)項目的實(shí)施主體，可采用“投資人+EPC”方式實(shí)施，引進(jìn)社會(huì )投資人與實(shí)施主體合作開(kāi)發(fā)，最終使用土地出讓金作為投資回報來(lái)源。

 

3、科學(xué)謀劃子項目實(shí)施方式

 

基于目前我國基礎設施投融資良好的政策背景，從拓寬項目投融資渠道，節約項目投資成本角度出發(fā)，城市綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施范圍內的子項目可以根據其項目屬性采用不同的組織實(shí)施方式。目前項目的實(shí)施方式主要包括：使用中央預算內資金支持的項目、專(zhuān)項債項目、政策性金融工具支持的項目、特許經(jīng)營(yíng)項目（PPP）、可采用EOD方式的項目、政策性銀行支持的水利基礎設施項目、市場(chǎng)化運營(yíng)的招商引資項目等。在具體謀劃項目的實(shí)施方式時(shí)要結合國家現行政策，科學(xué)合理謀劃，而不是籠統的采用同一種方式實(shí)施。

 

綜上，我們相信只要樹(shù)立科學(xué)且正確的綜合開(kāi)發(fā)理念，找到合規準確的開(kāi)發(fā)方式，利用好現行國家政策及金融政策給予的開(kāi)發(fā)機會(huì )，2023年及今后的城市綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項目都將會(huì )有更好的發(fā)展前景。