國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《完善能源消費強度和

總量雙控制度方案》的通知

 

發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號

各省、自治區、直轄市人民政府和新疆生產(chǎn)建設兵團，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》已經(jīng)國務(wù)院同意，現印發(fā)給你們，請按照有關(guān)要求認真組織實(shí)施。

國家發(fā)展改革委

2021年9月11日

 

附件：

 

完善能源消費強度和總量雙控制度方案 

 

實(shí)行能源消費強度和總量雙控（以下稱(chēng)能耗雙控）是落實(shí)生態(tài)文明建設要求、促進(jìn)節能降耗、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一項重要制度性安排。“十三五”以來(lái)，各地區各部門(mén)認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，能耗雙控工作取得積極成效，但也存在能源消費總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問(wèn)題。為進(jìn)一步完善能耗雙控制度，現提出以下方案。

 

 一、總體要求 

 

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神以及中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，認真落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學(xué)管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費革命，推進(jìn)能源總量管理、科學(xué)配置、全面節約，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結構、能源結構調整，助力實(shí)現碳達峰、碳中和目標，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型和生態(tài)文明建設實(shí)現新進(jìn)步。 

 

（二）工作原則。

 

——堅持能效優(yōu)先和保障合理用能相結合。堅持節約優(yōu)先、效率優(yōu)先，嚴格能耗強度控制，倒逼轉方式、調結構，引導各地更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性，保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和民生改善合理用能。 

 

——堅持普遍性要求和差別化管理相結合。把節能貫穿于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的全過(guò)程和各領(lǐng)域，抑制不合理能源消費，大幅提高能源利用效率；結合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控目標，鼓勵可再生能源使用，重點(diǎn)控制化石能源消費。

 

 ——堅持政府調控和市場(chǎng)導向相結合。加強宏觀(guān)指導，完善政策措施，發(fā)揮市場(chǎng)配置能源資源的決定性作用，推動(dòng)用能權有償使用和交易，引導能源要素合理流動(dòng)和高效配置，推動(dòng)各地全面完成節能降耗目標任務(wù)。 

 

——堅持激勵和約束相結合。嚴格節能目標責任考核及結果運用，強化政策落實(shí)，對能源利用效率提升、能源結構優(yōu)化成效顯著(zhù)的地區加強激勵，對能耗雙控目標完成不力的地區加大處罰問(wèn)責力度；完善節能法律法規標準和政策體系，壓實(shí)用能主體責任，激發(fā)內生動(dòng)力。 

 

——堅持全國一盤(pán)棋統籌謀劃調控。從國之大者出發(fā)，克服地方、部門(mén)本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。 

 

（三）總體目標。到 2025 年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到 2030 年，能耗雙控制度進(jìn)一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優(yōu)化。到 2035 年，能源資源優(yōu)化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實(shí)現。 

 

二、完善指標設置及分解落實(shí)機制 

 

（四）合理設置國家和地方能耗雙控指標。完善能耗雙控指標管理，國家繼續將能耗強度降低作為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃的約束性指標，合理設置能源消費總量指標，并向各省（自治區、直轄市）分解下達能耗雙控五年目標。國家對各省（自治區、直轄市）能耗強度降低實(shí)行基本目標和激勵目標雙目標管理，基本目標為各地區必須確保完成的約束性目標，并按超過(guò)基本目標一定幅度設定激勵目標。國家層面預留一定總量指標，統籌支持國家重大項目用能需求、可再生能源發(fā)展等。各省（自治區、直轄市）根據國家下達的五年目標，結合本地區實(shí)際確定年度目標并報國家發(fā)展改革委備案。國家發(fā)展改革委根據全國和各地區能耗強度下降情況，加強對地方年度目標任務(wù)的窗口指導。 

 

（五）優(yōu)化能耗雙控指標分解落實(shí)。以能源產(chǎn)出率為重要依據，綜合各地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結構和布局、能源消費現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各省（自治區、直轄市）能耗強度降低和能源消費總量 目標。能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區適度傾斜。

 

 三、增強能源消費總量管理彈性 

 

（六）對國家重大項目實(shí)行能耗統籌。由黨中央、國務(wù)院批準建設且在五年規劃當期投產(chǎn)達產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實(shí)行減免。

 

 （七）堅決管控高耗能高排放項目。各省（自治區、直轄市）要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項目（以下稱(chēng)“兩高”項目）清單，明確處置意見(jiàn)，調整情況及時(shí)報送國家發(fā)展改革委。對新增能耗 5 萬(wàn)噸標準煤及以上的“兩高”項目，國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)對照能效水平、環(huán)保要求、產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)規劃等要求加強窗口指導；對新增能耗 5 萬(wàn)噸標準煤以下的“兩高”項目，各地區根據能耗雙控目標任務(wù)加強管理，嚴格把關(guān)。對不符合要求的“兩高”項目，各地區要嚴把節能審查、環(huán)評審批等準入關(guān)，金融機構不得提供信貸支持。 

 

（八）鼓勵地方增加可再生能源消費。根據各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書(shū)交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。 

 

（九）鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標。對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省（自治區、直轄市），其能源消費總量在五年規劃當期能耗雙控考核中免予考核。 

 

（十）推行用能指標市場(chǎng)化交易。進(jìn)一步完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場(chǎng)，推動(dòng)能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區流動(dòng)和集聚。建立能源消費總量指標跨地區交易機制，總量指標不足、需新布局符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節能環(huán)保等要求項目的省（自治區、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進(jìn)展順利、總量指標富余的省（自治區、直轄市）有償購買(mǎi)總量指標，國家根據交易結果調整相關(guān)地區總量目標并進(jìn)行考核。四、健全能耗雙控管理制度 

 

（十一）推動(dòng)地方實(shí)行用能預算管理。各省（自治區、直轄市）要結合本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構和能源結構、重大項目布局、用能空間等情況，建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案，將能源要素優(yōu)先保障居民生活、現代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，因地制宜、因業(yè)施策控制化石能源消費，加快調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、能源結構，體現高質(zhì)量發(fā)展要求。可探索開(kāi)展能耗產(chǎn)出效益評價(jià)，制定區域、行業(yè)、企業(yè)單位能耗產(chǎn)出效益評價(jià)指標及標準，推動(dòng)能源要素向單位能耗產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)和項目?jì)A斜，引導產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。鼓勵各地區依法依規通過(guò)汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區用 能預算統一管理，統籌支持本地區重點(diǎn)項目新增用能需求。引導居民形成節約用能的生活方式，使用高效節能產(chǎn)品，減少能源浪費。嚴禁打著(zhù)居民用電的旗號從事“兩高”項目和過(guò)剩產(chǎn)能生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。各省（自治區、直轄市）結合推進(jìn)能耗雙控工作，對本地區用能預算管理方案實(shí)施動(dòng)態(tài)調整。 

 

（十二）嚴格實(shí)施節能審查制度。各省（自治區、直轄市）要切實(shí)加強對能耗量較大特別是化石能源消費量大的項目的節能審查，與本地區能耗雙控目標做好銜接，從源頭嚴控新上項目能效水平，新上高耗能項目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策且能效達到行業(yè)先進(jìn)水平。未達到能耗強度降低基本目標進(jìn)度要求的地區，在節能審查等環(huán)節對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目須實(shí)行能耗等量減量替代。深化節能審查制度改革，加強節能審查事中事后監管，強化節能管理服務(wù)，實(shí)行閉環(huán)管理。 

 

（十三）完善能耗雙控考核制度。增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重，研究對化石能源消費進(jìn)行控制的考核指標，并將各省（自治區、直轄市）能源要素高質(zhì)量配置、深度挖掘節能潛力等作為重要考核內容。對完成五年規劃當期能耗雙控進(jìn)度目標的地區，可視為完成能耗雙控年度目標。強化考核結果運用，考核結果經(jīng)國務(wù)院審定后，交由干部主管部門(mén)作為對省級人民政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據。對考核結果為超額完成的地區通報表?yè)P，并給予一定獎勵；對未完成能耗強度降低基本目標的地區通報批評，要求限期整改；對進(jìn)度嚴重滯后、工作不力的地區，有關(guān)方面按規定對其相關(guān)負責人實(shí)行問(wèn)責處理。 

 

五、組織實(shí)施 

 

（十四）加強組織領(lǐng)導。各地區各部門(mén)要充分認識能耗雙控對促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，統籌處理好經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。省級人民政府對本行政區域的能耗雙控工作負總責，制定工作方案，抓好組織實(shí)施，落實(shí)國家下達的能耗雙控目標任務(wù)。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規劃、布局重大項目建設等要與國家發(fā)展改革委、國家能源局做好銜接，加強與能耗雙控政策的協(xié)調，形成政策合力；國家統計局會(huì )同國家能源局做好全國非化石能源消費統計工作，指導各省（自治區、直轄市）完善非化石能源消費統計。國家發(fā)展改革委會(huì )同工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、市場(chǎng)監管總局、國家統計局、國管局、國家能源局等有關(guān)部門(mén)建立能耗雙控工作協(xié)調推進(jìn)機制，做好各省（自治區、直轄市）能耗雙控目標分解，開(kāi)展重大問(wèn)題會(huì )商，有關(guān)情況及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。 

 

（十五）加強預警調控。國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)，定期調度各省（自治區、直轄市）能耗量較大的項目建設投產(chǎn)情況，完善重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報告制度，加強重點(diǎn)用能單位能耗在線(xiàn)監測系統建設及應用。加強全國和各省（自治區、直轄市）能耗雙控目標完成形勢的分析預警，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，對高預警等級地區實(shí)施窗口指導，對能耗雙控目標完成進(jìn)度滯后的地區，督促制定預警調控方案，合理控制新上高耗能項目投產(chǎn)節奏。定期對全國能耗雙控目標完成情況進(jìn)行評估，確有必要時(shí)，按程序對相關(guān)目標作出適當調整。 

 

（十六）完善經(jīng)濟政策。指導地方完善并落實(shí)好促進(jìn)節能的能源價(jià)格政策，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，推動(dòng)節能降耗、淘汰落后，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構、能源結構優(yōu)化升級。各級人民政府要切實(shí)加大資金投入，創(chuàng )新支持方式，實(shí)施節能重點(diǎn)工程。落實(shí)節能節水環(huán)保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。健全綠色金融體系，完善綠色金融標準體系和政策措施，對節能給予多元化支持。加強先進(jìn)節能技術(shù)和產(chǎn)品推廣應用，鼓勵開(kāi)展節能技術(shù)改造。積極推廣綜合能源服務(wù)、合同能源管理等模式，持續釋放節能市場(chǎng)潛力和活力。 

 

（十七）夯實(shí)基礎建設。加強能源計量和統計能力建設，健全能源計量體系，充實(shí)基層能源統計人員力量。進(jìn)一步完善節能法律法規，強化各類(lèi)用能主體節能法定責任。健全節能標準體系，擴大節能標準覆蓋范圍，提高并嚴格執行各領(lǐng)域、各行業(yè)節能標準。強化節能法規標準落實(shí)情況監督檢查，依法查處違法違規用能行為。加強節能監察能力建設，壓實(shí)執法主體責任，加大對各級地方政府和用能單位節能管理人員的培訓力度。對于能耗雙控工作中徇私舞弊、弄虛作假等行為，依規依紀依法對相關(guān)單位和人員追究責任