一、PPP社會(huì )資本內涵及發(fā)展現狀

 

1

PPP社會(huì )資本內涵

PPP概念源于20世紀90年代的英國，為政府提供了新型的公共物品及服務(wù)的方式。世界銀行將PPP定義為：PPP是就私營(yíng)部門(mén)和政府機構間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(cháng)期合同，而私營(yíng)部門(mén)須承擔重大風(fēng)險和管理責任。亞洲開(kāi)發(fā)銀行將PPP定義為：PPP是為開(kāi)展基礎設施建設和提供其他服務(wù)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。根據PPP概念起源、世界銀行及亞洲開(kāi)發(fā)銀行的定義，第二個(gè)P—Private指的就是“私營(yíng)部門(mén)”，通過(guò)引入有效的私營(yíng)部門(mén)，既能緩解公共財政壓力，也有助于提高公共設施及服務(wù)的供給效率。

對于PPP項目中的“Private”，在我國被稱(chēng)為“社會(huì )資本”；稱(chēng)謂不同，且實(shí)際中的“主體要求”也與國外有不同。2014年9月23日，財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2014〕76號），拉開(kāi)了我國大力推廣PPP模式的序幕。《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）第二條規定，“本指南所稱(chēng)社會(huì )資本是指已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。同時(shí)在國家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）附件 《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南（2014版）》指出，“簽訂項目合同的社會(huì )資本主體，應是符合條件的國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。”

通過(guò)政策梳理發(fā)現，前期我國對社會(huì )資本的界定，一般包括民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)；但排除了本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

表1-1  原PPP機制中社會(huì )資本的界定

 

2

PPP社會(huì )資本現狀

根據財政部PPP中心（根據新規目前已經(jīng)對外關(guān)閉）公布的信息整理，截至2022年11月底在庫項目總數14081個(gè)、投資額21.1萬(wàn)億元。其中，管理庫項目數量10363個(gè)、投資額16.8萬(wàn)億元；儲備清單項目數量3718個(gè)，投資額4.3萬(wàn)億元。

根據統計分析，自2014年以來(lái)民營(yíng)企業(yè)主體在PPP成交市場(chǎng)中的數量與規模份額，呈逐年下降趨勢。2022年，國有企業(yè)（包括地方國企、央企和央企下屬企業(yè)、其他國企）在中標社會(huì )資本中占據較大份額；國有企業(yè)中，地方國企占據份額最大。

 

圖1-1  2022年全口徑中標社會(huì )資本性質(zhì)

 

圖1-2  2014年以來(lái)全口徑民企成交數量和規模占比

注：來(lái)源于明樹(shù)數據

通過(guò)數據來(lái)看，很多項目中標“社會(huì )資本”多為地方國企以及央企下屬子公司，體現了央企、地方國企較強資金或施工實(shí)力，以及過(guò)去在基建領(lǐng)域積累的經(jīng)驗和優(yōu)勢。但同時(shí)，大量的央企、國企參與PPP項目，對民間投資形成了一定程度的擠出，導致政府體系整體債務(wù)沒(méi)有得到有效控制，也沒(méi)有發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)的運營(yíng)優(yōu)勢提升公共服務(wù)運營(yíng)效率。

二、PPP新機制下的社會(huì )資本新規

 

2023年11月8日，國務(wù)院轉發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號），文件要求“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”，是PPP新機制的一大亮點(diǎn)。

PPP新機制優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署。2023年，國家發(fā)改委出臺了《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實(shí)促進(jìn)民間投資工作努力調動(dòng)民間投資積極性的通知》（發(fā)改投資〔2023〕1004號）等文件，激發(fā)民間資本投資活力、依法規范和引導民營(yíng)資本健康發(fā)展。PPP新機制優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)，是堅持初衷、回歸本源的表現，為民營(yíng)企業(yè)參與項目建設提供了政策依據和保障。我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營(yíng)效率和管理水平。

針對新機制下PPP項目社會(huì )資本方，PPP新機制從新建（含改擴建）項目及存量資產(chǎn)項目角度，給出了具體的規范要求。

1

新建（含改擴建）項目

PPP新機制要求“要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)清單，見(jiàn)附件）并動(dòng)態(tài)調整”。《清單》將環(huán)保、市政、物流、農業(yè)林業(yè)、社會(huì )、交通運輸、水利、新型基礎設施、能源九大領(lǐng)域30類(lèi)項目，按照市場(chǎng)程度、公共屬性，分為“民營(yíng)企業(yè)獨資或控股”“民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%”“積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與”三種情形。另外，新機制指出“外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規定執行”。

PPP新機制采取項目清單的方式鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目，有利于引導民營(yíng)企業(yè)聚焦實(shí)業(yè)、做精主業(yè)，有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的整體效率。對于采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項目，屬于《清單》中明確列出的行業(yè)領(lǐng)域項目，應按《清單》執行；未在《清單》中明確列出的，按照《指導意見(jiàn)》精神，也應積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。《清單》注明了2023年版，說(shuō)明了清單將根據后續實(shí)踐情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。

表2-1  不同項目民營(yíng)企業(yè)參與要求

 

民營(yíng)企業(yè)在PPP項目上的適應性有所差別，民營(yíng)企業(yè)更善于發(fā)現市場(chǎng)需求、注重運營(yíng)水平及效率；但在資金實(shí)力、信用水平、融資能力方面略遜色于國企。同時(shí)這幾年部分國企通過(guò)市場(chǎng)化轉型，本身在運營(yíng)管理水平上有較大提升，甚至在某些行業(yè)成為標桿。以垃圾焚燒發(fā)電項目為例，相關(guān)機構研究表明目前垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)中國有企業(yè)占比很高且運營(yíng)能力突出，行業(yè)市場(chǎng)份額上國企（60%）和民企（38%）。但按照《清單》要求屬于垃圾焚燒項目“應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股的項目”。本次PPP新規沒(méi)有對此做出區別，未來(lái)部分行業(yè)的PPP項目在社會(huì )資本的選擇寬度上會(huì )面臨一些挑戰，需要更多的合作創(chuàng )新。

PPP新機制“優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)參與”，民營(yíng)企業(yè)如何規范認定呢？實(shí)際上，我國法律并未對“民營(yíng)企業(yè)”進(jìn)行明確定義，“民營(yíng)企業(yè)”是在中國經(jīng)濟體制改革過(guò)程中產(chǎn)生的。但是，實(shí)踐中可以基于反向推斷，排除國有企業(yè)、外商投資企業(yè)，就能認定為民營(yíng)企業(yè)；清華大學(xué)投融資政策研究中心在《政府和社會(huì )資本合作新機制政策問(wèn)答》關(guān)于民營(yíng)企業(yè)的界定指出，“除國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)和外商投資企業(yè)外的其他企業(yè)均可考慮認定為民營(yíng)企業(yè)”。因此，如果對國有企業(yè)做出準確的認定判斷，就能反向對“民營(yíng)企業(yè)”做出合規認定。

關(guān)于“國有企業(yè)”，最新修訂《公司法》（2024年7月1日起施行）第一百六十八條第二款規定“本法所稱(chēng)國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司”。2016年《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監督管理辦法》（國資委 財政部令第32號）第3條將國有企業(yè)分為“國有獨資、全資企業(yè)”、“國有控股企業(yè)”和“國有實(shí)際控制企業(yè)”，第4條對上述國有企業(yè)概念又做了進(jìn)一步的界定，提出了明確的判斷標準。

 

圖2-1  32號令關(guān)于“國有企業(yè)”的界定

基于以上分析可以對民營(yíng)企業(yè)做出判斷。實(shí)踐中，許多專(zhuān)業(yè)投資基金也在參與PPP項目，對于基金屬于“哪種社會(huì )資本”引起廣泛討論。根據相關(guān)機構研究認為，國資基金主要從資金性質(zhì)及控制權角度進(jìn)行認定；其中公司制基金根據股權比例及控制權進(jìn)行認定，契約型基金主要基于委托管理實(shí)質(zhì)控制事項進(jìn)行認定，對于合伙型國資基金主要是指：①當GP為國有企業(yè)。②當LP為一個(gè)或多個(gè)國有企業(yè)時(shí)，全部LP的資金均為國有性質(zhì)。③當LP為多個(gè)時(shí)，國有資本份額合計超過(guò)50%，最大LP為國資；或者國有資本份額雖未超過(guò)50%，但為第一大股東，通過(guò)合伙協(xié)議或者其他協(xié)議安排能夠實(shí)際支配該基金。目前市場(chǎng)上不少專(zhuān)業(yè)投資基金參與PPP等基礎設施、公共服務(wù)項目，需要根據新規做好合規及風(fēng)險管理。

2

存量資產(chǎn)項目

新機制明確強調“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”“新建（含改擴建）項目”。與此同時(shí)，對于存量項目新機制規定“鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)”。一直以來(lái)，國有企業(yè)積極參與能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領(lǐng)域投資建設及運營(yíng)，在盤(pán)活存量資產(chǎn)中具備優(yōu)勢。PPP新機制考慮顧慮國企參與存量項目，意在打通新建、改擴建項目與存量資產(chǎn)盤(pán)活之間的壁壘，為存量市場(chǎng)的盤(pán)活打造更加廣闊的空間。當然民營(yíng)企業(yè)也可以依托自身的技術(shù)、運營(yíng)能力，在存量項目中與國企結成戰略合作伙伴關(guān)系，實(shí)現優(yōu)勢互補、利益共贏(yíng)。

PPP新規鼓勵國有企業(yè)通過(guò)TOT模式參與盤(pán)活存量資產(chǎn)的項目，但在程序要需要合法合規。這些項目都需要充分論證該項目是否需要采取特許經(jīng)營(yíng)模式；國有企業(yè)不得因采取特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)新增地方政府隱性債務(wù)；國有企業(yè)需要通過(guò)公開(kāi)、公平的方式獲取項目。總之，國有企業(yè)參與盤(pán)活存量資產(chǎn)PPP項目，應遵循一視同仁和公開(kāi)、公平、公正的原則。