日前，國務(wù)院副總理劉鶴在為2021中國5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大會(huì )所作的書(shū)面致辭中表示，習近平總書(shū)記高度重視新一代信息基礎設施建設工作，指出要推動(dòng)數字經(jīng)濟和實(shí)體經(jīng)濟融合發(fā)展。在此前的2021中國國際數字經(jīng)濟博覽會(huì )上，劉鶴也曾提出“適度超前進(jìn)行基礎設施建設”。
基礎設施是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要支撐。加快新型基礎設施建設，更是促進(jìn)當前經(jīng)濟增長(cháng)、打牢長(cháng)遠發(fā)展基礎的重要舉措。“十四五”規劃提出，統籌推進(jìn)傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。強化新基建，推進(jìn)數字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數字化將成為時(shí)代大潮。
不少專(zhuān)家表示，PPP在我國經(jīng)歷了多年的實(shí)踐探索，已步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，其固有的服務(wù)基建的特性，將使其在新基建的建設中大有可為。
新基建和PPP具有天然契合的基因
目前，我國基礎設施存量資產(chǎn)高達400多萬(wàn)億元。上海交通大學(xué)設計研究總院副院長(cháng)兼城市開(kāi)發(fā)綜合設計研究院院長(cháng)趙國華認為，新基建本質(zhì)上是供給側結構性改革，重點(diǎn)是補齊科技創(chuàng )新領(lǐng)域基礎設施的短板。與傳統基礎設施最大的不同在于，新基礎設施更加依賴(lài)于數字化技術(shù)，這并不是地方政府和政府平臺公司的核心能力，因此，只有少數新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實(shí)施，更多的將由具備技術(shù)能力的市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)化模式實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，這給PPP模式帶來(lái)了新的內涵和應用空間。
華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長(cháng)賈康也認為，新基建在中國具備大有作為的空間，結合中國經(jīng)濟的成長(cháng)性將不斷發(fā)揮正面效應。地方政府需守正創(chuàng )新，高水平制定供給側結構性改革方案。這其中，民營(yíng)企業(yè)和PPP可發(fā)揮有效作用。
“新基建理念與PPP模式天然契合，二者相輔相成，互相推動(dòng)，有利于政府治理體系現代化和治理能力的快速提升。”趙國華說(shuō)。
《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年三季度報》數據顯示，2021年第三季度，新入庫項目134個(gè)、投資額3439億元，開(kāi)工建設項目114個(gè)、投資額2807億元。其中，新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設項目，即“兩新一重”類(lèi)新入庫項目94個(gè)，投資額2772億元，占全部新入庫項目的80.6%；簽約落地項目94個(gè)、投資額2717億元；開(kāi)工建設項目102個(gè)、投資額1991億元。2014年以來(lái)，“兩新一重”類(lèi)在庫項目累計8588個(gè)、投資額13.8萬(wàn)億元；其中，簽約落地項目6459個(gè)、投資額10.9萬(wàn)億元，開(kāi)工建設項目4015個(gè)、投資額6.2萬(wàn)億元。從以上數據可以看出，“兩新一重”類(lèi)PPP項目是PPP市場(chǎng)的最大投資熱點(diǎn)之一。
PPP模式在新基建的適用領(lǐng)域
新型基礎設施主要是以信息網(wǎng)絡(luò )為基礎，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創(chuàng )新等服務(wù)的基礎設施體系，具體包括基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎設施（如5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算、數據中心、智能計算中心等），深度應用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)，支撐傳統基礎設施轉型升級，進(jìn)而形成的融合基礎設施（如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等），以及支撐科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎設施（如重大科技基礎設施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新基礎設施等）。
交通運輸部科學(xué)研究院發(fā)展中心總工程師劉洋認為，無(wú)論新型基礎設施的內涵、外延如何演變，在討論新基建的哪些領(lǐng)域適合采用PPP模式時(shí)，根本出發(fā)點(diǎn)是要明確哪些新基建屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)范疇。
“從PPP的本質(zhì)看，只有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域才是PPP適用的領(lǐng)域，純商業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資不適用PPP模式。公共用品和私人用品的區別在于非排他性、非競爭性。”劉洋說(shuō)。
劉洋分析，一是信息基礎設施。以5G為例，基站、光纖光纜在內的5G基建屬于公共產(chǎn)品的范疇，適用PPP模式，而終端運營(yíng)、5G手機、絕大多數器件材料和設備，屬于產(chǎn)業(yè)投資、私人用品，可直接由市場(chǎng)提供。需要說(shuō)明的是，公共產(chǎn)品范疇的信息基礎設施適用PPP模式，可采取特許經(jīng)營(yíng)方式由社會(huì )資本實(shí)施。二是融合基礎設施。融合基礎設施多是在傳統的公共基礎設施中引入互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)，實(shí)現公共基礎設施的智能化，本質(zhì)還是公共產(chǎn)品，適用PPP模式。三是創(chuàng )新基礎設施。創(chuàng )新基礎設施主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎設施，屬于公共產(chǎn)品的范疇，適用PPP模式。
云南省財政廳金融合作中心主任楊捷表示，通信、互聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)交通基礎設施等市場(chǎng)化程度較高、盈利模式清晰、能實(shí)現成本轉移的行業(yè)，適宜采用市場(chǎng)化模式運作，而市場(chǎng)成熟度不足、下游產(chǎn)業(yè)有待培育、盈利模式不清，非競爭性公共服務(wù)的行業(yè)，如數據中心、智能計算、科教基礎設施等政府應提供的公共服務(wù)，建議采用PPP模式推進(jìn)。
北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍認為，根據當前已入庫的PPP項目類(lèi)型和所涉行業(yè)來(lái)看，PPP模式已廣泛運用于融合類(lèi)基礎設施中，如智慧交通、智慧城市、智慧政務(wù)平臺等類(lèi)型的PPP項目數量已初具規模。另外，以支持地方科研、信息技術(shù)開(kāi)發(fā)或科技產(chǎn)業(yè)孵化為目的，且公益屬性較強的基礎設施項目，如高科技園區、數據中心、科技城等配套基礎設施建設項目也同樣適合采用PPP模式運作。
“然而，對于以5G、物流網(wǎng)、云計算中心為代表的通信網(wǎng)絡(luò )基礎設施而言，由于其本質(zhì)上屬于通訊信息和互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)，并非政府負有當然義務(wù)的服務(wù)，且實(shí)踐中已普遍由通信網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商或互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)商采用商業(yè)模式運作，因此該類(lèi)項目不適宜采用PPP模式。”周蘭萍說(shuō)。
新基建PPP項目落地存難度
新基建PPP項目未來(lái)可期，但要真正落地也存在一些需要克服的難題。
上海市建緯律師事務(wù)所合伙人曹珊分析：一是融智易，融資難。比如，5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數據中心、人工智能和智慧交通等信息基礎設施建設類(lèi)PPP項目，其社會(huì )資本方往往具有強大的技術(shù)驅動(dòng)力，但除了一些行業(yè)龍頭企業(yè)，大部分科技企業(yè)的資本積累程度較低、融資能力較為欠缺，難以滿(mǎn)足PPP項目的融資需求。二是缺標準，少指引。信息基礎設施領(lǐng)域的新基礎設施PPP項目，缺乏統一的行業(yè)標準和規范指引。一方面，導致項目操作時(shí)無(wú)所適從，給前期實(shí)施方案的編制和后期項目的落地帶來(lái)障礙；另一方面，標準和指引不同會(huì )造成不同區域甚至同一區域內部項目之間出現無(wú)法有效銜接的問(wèn)題。三是需求大，觀(guān)望多。城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁、特高壓等傳統基建領(lǐng)域中的新基礎設施PPP項目，投資體量大、建設周期長(cháng)，一般的民營(yíng)企業(yè)受制于資金和技術(shù)的壓力很難進(jìn)入。因此，有關(guān)方面應采取有效措施拓寬新基建PPP項目發(fā)展空間。