狹義的片區開(kāi)發(fā)指的是針對相對成片的較大規模區域的整體開(kāi)發(fā)工作，包括土地一級開(kāi)發(fā)（土地平整、市政基礎設施）和二級開(kāi)發(fā)（商業(yè)及公用事業(yè)項目）。
廣義的片區開(kāi)發(fā)則包括了片區的戰略定位、城市規劃、產(chǎn)業(yè)規劃，以及片區投融資運作、產(chǎn)業(yè)導入、運營(yíng)管理等內容。
通過(guò)片區及周邊一體化規劃，構建區域現代化、產(chǎn)業(yè)集群化、環(huán)境生態(tài)化、農村城鎮化綜合發(fā)展，對區域內土地資源的價(jià)值進(jìn)行再挖掘，對區域內經(jīng)濟活動(dòng)和生活方式進(jìn)行更高效率和更高品位的重新安排和組織，改善區域面貌，提升區域綜合形象。
片區開(kāi)發(fā)往往資金需求大，是地方政府最缺錢(qián)的項目，全靠政府的財政資金很難落實(shí)，但當有社會(huì )資本或是城投公司參與進(jìn)來(lái)時(shí)，最怕觸及的便是新增政府隱債這條紅線(xiàn)。
基于此，本文秉承防控隱債風(fēng)險、項目分類(lèi)分包、充分利用專(zhuān)項債3個(gè)原則，提出了片區開(kāi)發(fā)投融資模式設計思路。

 

防控政府隱債對片區開(kāi)發(fā)投融資模式提出的要求

2022年以來(lái)財政部分別于5月、7月連續兩次通報了16起隱債問(wèn)責案例，主要圍繞新增隱債和化債不實(shí)問(wèn)題，表明了財政部在日常監管中遏制隱性債務(wù)增量的堅決態(tài)度。這其中，地方城投融資投向幾乎均為應由財政資金覆蓋的純公益性項目，為了防控新增政府隱債，在片區開(kāi)發(fā)投融資模式設計過(guò)程中從項目策源、項目類(lèi)型和最終項目資金來(lái)源三方面進(jìn)一步拆解注意點(diǎn)：

1. 項目是否由政府決策上馬？

2. 項目是否為純公益性項目？

3. 最終項目資金來(lái)源是否來(lái)源于政府財政資金？主要指債務(wù)、融資的還款或者付費責任最終會(huì )不會(huì )導致政府拿錢(qián)來(lái)支出，導致財政資金流出（包括土地出讓金作為還款來(lái)源）。

如若三條均有涉及，該項目融資又來(lái)源于除財政資金以外的其他方，則通常會(huì )被認定為隱債。因此，在片區開(kāi)發(fā)項目無(wú)法作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行專(zhuān)項債包裝的前提下，片區開(kāi)發(fā)投融資一定要對項目進(jìn)行拆解式設計。

 

片區開(kāi)發(fā)投融資模式設計

在符合片區總體規劃的前提下，根據目標片區內各子項目所屬行業(yè)、項目特點(diǎn)及開(kāi)發(fā)時(shí)序等因素，將片區開(kāi)發(fā)項下各子項目進(jìn)行分類(lèi)、分區、打包處理，分階段逐步開(kāi)發(fā)、安排資金投入。可按如下三類(lèi)項目包來(lái)處理：

（一）專(zhuān)項債發(fā)行項目包
2022年我國穩增長(cháng)壓力較大，消費在局部疫情的多輪沖擊之下動(dòng)能較弱，出口受海外需求回落影響增速放緩。從2021年下半年開(kāi)始，一般公共預算支出明顯發(fā)力，專(zhuān)項債發(fā)行提速，成為政策重點(diǎn)支持的合規融資方式，片區開(kāi)發(fā)第一步應當是盡可能利用這部分資金，拆出能包裝成專(zhuān)項債的項目，申報專(zhuān)項債。
符合政府專(zhuān)項債認定的項目需是有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應的政府性基金收入或專(zhuān)項收入作為還本付息資金來(lái)源。包括片區開(kāi)發(fā)建設中的天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等，如若片區開(kāi)發(fā)中包含產(chǎn)業(yè)園項目，也可考慮以產(chǎn)業(yè)園整體申報專(zhuān)項債券。比如，河北廊坊市2022年5月27日發(fā)行了110億元專(zhuān)項債券，從項目建設內容看，此次專(zhuān)項債券資金用于市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施領(lǐng)域所占比重高達80%。
可由地方城投作為片區內所有政府專(zhuān)項債的包裝發(fā)行主體。其一，承接專(zhuān)項債項目的城投公司有更加便利的融資來(lái)源，政策鼓勵銀行、保險公司等金融機構為專(zhuān)項債券項目提供融資支持，有助于加強后續融資和持續經(jīng)營(yíng)能力，補齊專(zhuān)項債難以覆蓋部分。
其二，此類(lèi)城投公司后期獲得政府支持的可能性較大，專(zhuān)項債項目大多屬于地方上的重大建設項目，投資規模大，項目周期長(cháng)，技術(shù)要求高，對城投公司的資質(zhì)也有一定要求，具有很高的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益。
其三，為城投公司后續獲取項目運營(yíng)權提供便利，城投公司如果作為重大項目的專(zhuān)項債發(fā)行主體，在項目建設完成后更易爭取到相應的特許經(jīng)營(yíng)權，可與政府簽訂服務(wù)協(xié)議進(jìn)一步包裝成企業(yè)現金流項目。
需要注意的是，此部分項目申請專(zhuān)項債后，在配套的資金方面需考慮城投公司的融資能力，否則影響專(zhuān)項債的后續使用。

（二）財政代建項目包
將純公益性項目嚴格交由財政資金解決，城投公司可參與項目前期代建。針對基礎設施、公共服務(wù)配套設施等純公益性項目，由政府部門(mén)作為項目建設單位，委托地方城投進(jìn)行項目代建，建議城投公司與政府通過(guò)代建協(xié)議明確支出責任，防控隱債風(fēng)險。
該類(lèi)項目需列入財政預算，通過(guò)財政性資金進(jìn)行項目建設，部分情況下可與專(zhuān)項債申報結合實(shí)施。

（三）片區開(kāi)發(fā)其他項目包
片區開(kāi)發(fā)剩余項目可整體打包采用“授權經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”模式，該部分項目包應最大可能實(shí)現自平衡運作。此種模式下，可以實(shí)現政府“以收定支、見(jiàn)貨付費、按效付款”，片區“滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、合規開(kāi)發(fā)”。
項目操作具體流程如下：

1. 地方政府通過(guò)招標等合規的競爭性方式，授予城投公司特許經(jīng)營(yíng)權，封閉經(jīng)營(yíng)片區開(kāi)發(fā)項目；招標前，需明確后期會(huì )成立項目公司來(lái)投資、建設、運營(yíng)；
2. 城投公司通過(guò)競爭性方式，確定社會(huì )投資人；
3. 城投公司與社會(huì )投資人成立合資項目公司；
4. 項目公司與城投公司簽訂投資合作協(xié)議，負責片區的整體開(kāi)發(fā)；
5. 項目公司按需可利用后續經(jīng)營(yíng)收入向金融機構融資；
6. 項目公司進(jìn)行投資建設和營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造；
7. 工程建設后進(jìn)行土地出讓?zhuān)胤截斦@得土地出讓金、稅收等收益；項目公司獲得經(jīng)營(yíng)項目收益；
8. 地方財政部門(mén)根據經(jīng)營(yíng)績(jì)效向城投公司支付特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)費和績(jì)效獎補；
9. 城投公司向項目公司支付工程費用和績(jì)效獎補；
10. 項目公司利用工程費用和運營(yíng)收益償還金融機構貸款。
該模式在一定程度上防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險，符合政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項目公司資本金投入，當年掛牌相應的土地，政府根據項目當年的財稅收入，制定下一年度的委托經(jīng)營(yíng)費和績(jì)效獎補支出預算，逐年滾動(dòng)，封閉運行，不延期支付，不增加政府隱性債務(wù)。
片區開(kāi)發(fā)項目在前期策劃時(shí)，需要政府聯(lián)合地方城投、投資人以及銀行等金融機構提前介入參與項目規劃設計，對合作片區內的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，并識別、分類(lèi)、整理及包裝各子項目，盡可能讓片區開(kāi)發(fā)投融資過(guò)程更合法、合規、合理，以便于資金籌措與落實(shí)，實(shí)現可持續良性運作。

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