引言

 

在加大力度穩投資的當口，推動(dòng)PPP模式發(fā)展和實(shí)踐的信息迎來(lái)一波高峰，強調穩定和擴大民間投資，鼓勵和吸引更多社會(huì )資本參與重大工程項目。從水利領(lǐng)域到“雙碳”領(lǐng)域甚至再到民用空間基礎設施領(lǐng)域，相應的PPP應用新進(jìn)展不斷，應用范圍不斷擴展，應用區域從“地上”到了“天上”。從近期密集釋放的政策信號來(lái)看，政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式將進(jìn)一步成為擴大有效投資、加強基礎設施建設的有力抓手。

 

一、前言

 

縱觀(guān) PPP 模式在我國 30 余年的發(fā)展歷程，從早期對西方模式的亦步亦趨，到逐步獨立自主，并創(chuàng )新開(kāi)拓。發(fā)展至今，形成了獨具中國特色的 PPP 模式，走出了一條具有鮮明特點(diǎn)的 PPP 發(fā)展之路。

 

我國 PPP 模式發(fā)展歷程大致可以劃分為 4 個(gè)階段：探索試行階段（1984-2002）、穩定推廣階段（2003-2008）、波動(dòng)發(fā)展階段（2009-2013）以及快速發(fā)展階段（2014 至今）[1]。在各個(gè)發(fā)展時(shí)期，在國際經(jīng)濟發(fā)展和國家政策的影響下，呈現出不同的階段性特征。

 

近幾年，在全球經(jīng)濟低迷的背景下，國內需求和出口均內生動(dòng)力不足，基建投資成為政府對沖經(jīng)濟放緩的主要措施，宏觀(guān)環(huán)境變化為PPP發(fā)展創(chuàng )造了巨大空間。同時(shí)，地方政府收入受土地收入減少影響而下降，且地方政府融資平臺融資能力由于2014年的債務(wù)擴張限制而受阻，傳統債務(wù)模式融資空間有限。PPP模式既能縮小基建投資資金需求，又不會(huì )增加政府隱性債務(wù)負擔，且已在中國發(fā)展30年有余，實(shí)踐證明具備推廣的價(jià)值。2013 年下半年開(kāi)始，PPP開(kāi)始迎來(lái)一輪蓬勃的發(fā)展契機，2014年，對許多PPP人來(lái)說(shuō)是重要的一年，相關(guān)政策發(fā)布頻率引起市場(chǎng)震動(dòng)，吸引了大量企業(yè)和業(yè)內人士的目光，2014年也因此被不少業(yè)內人士視為PPP模式在中國的發(fā)展元年。

 

中國 PPP 發(fā)展存在著(zhù)時(shí)序上的不穩定性、空間上的非均衡性和應用上的獨特性等特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)了2014年至今7年多的快速發(fā)展，PPP模式發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了哪些重大轉折，市場(chǎng)又發(fā)生了怎樣的變化呢？讓我們用動(dòng)態(tài)的視角去回顧一下。

 

二、2014年至今市場(chǎng)總體趨勢與重要事件

 

1、幾個(gè)重要轉折

 

（1）2013年底開(kāi)始，PPP相關(guān)政策密集出臺，開(kāi)啟了PPP模式爆發(fā)式發(fā)展

 

2013 年下半年開(kāi)始，中央明確表示將 PPP 作為加快側供給結構改革，增加公共服務(wù)供給新動(dòng)能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)”改革舉措的第一責任人，中國財政部從2013年底即已展開(kāi)對PPP模式推廣工作的全面部署。

 

2014 年，受我國全面深化改革推進(jìn)，加強地方政府債務(wù)管理和推動(dòng)融資平臺轉型等多重因素影響，PPP 模式蓬勃發(fā)展，并將 PPP 模式從招商引資、促進(jìn)參與發(fā)展轉變?yōu)楸容^并實(shí)現“物有所值”，要求市場(chǎng)競爭，奠定社會(huì )資本參與 PPP 的正當性基礎。2015 年，國辦發(fā) 42 號文將 PPP 的適用領(lǐng)域從基礎設施領(lǐng)域擴展至公共服務(wù)領(lǐng)域。財政部、發(fā)改委積極響應并促進(jìn) PPP 落地實(shí)施，基本上確定 PPP 模式的管理機制，包括實(shí)施流程、采購流程、合同管理、預算管理等。發(fā)改委和國開(kāi)行也聯(lián)合發(fā)文，明確使用開(kāi)發(fā)性金融工具為 PPP 項目提供支持。財政部又陸續進(jìn)一步完善 PPP 管理機制，包括提出物有所值評價(jià)、搭建 PPP 綜合信息平臺、組織示范項目申報等。隨著(zhù)示范項目的申報與評審批次不斷推進(jìn)，財政部對于示范項目的要求與管理標準愈發(fā)嚴格，真正發(fā)揮示范項目的引導作用。各行業(yè)部委在兩部委發(fā)文基礎上，結合行業(yè)特點(diǎn)調整PPP 管理機制并推動(dòng) PPP 在相應行業(yè)領(lǐng)域的應用，涉及的行業(yè)領(lǐng)域范圍不斷拓展[2]。

 

（2）2017年底的系列規范政策開(kāi)啟對PPP模式的糾偏、提質(zhì)、控風(fēng)險

 

2017年下半年開(kāi)始PPP發(fā)展“防風(fēng)險”的重要性愈發(fā)凸顯，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險放在突出重要位置。整頓PPP市場(chǎng)的“亂象”， 2017年是PPP理性規范之年，是監管深化的一年，引領(lǐng)中國PPP項目由量到質(zhì)的轉變。財務(wù)部強化地方債務(wù)管理，規范地方政府融資行為，詳列政府購買(mǎi)服務(wù)負面清單，嚴禁利用PPP違規舉債。PPP資產(chǎn)證券化、保險資金、專(zhuān)項債券，PPP融資途徑在2017年起進(jìn)一步得到創(chuàng )新與規范。本輪PPP熱潮中的央企被要求加強投資風(fēng)險管控，規范參與PPP投資建設行為，政策上對民企參與PPP呈傾斜趨勢。國務(wù)院將PPP立法提上日程。

 

國發(fā)〔2014〕43號明確指出，修明渠、堵暗道，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式，同時(shí)堅決制止地方政府違法違規舉債。財預〔2017〕50號、財辦金〔2017〕92號文（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“92號文”）均再次重申堅決打擊政府各種變相舉債行為、防止PPP異化為新的融資平臺的決心，圍追堵截政府借道PPP的各種違規行為，明確提出政府或政府指定機構不得回購社會(huì )資本投資本金或兜底本金損失，政府不得向社會(huì )資本承諾固定收益回報，政府及其部門(mén)不得為項目債務(wù)提供任何形式擔保等行為。

 

在防風(fēng)險的同時(shí)，政府也在為合規的資金打開(kāi)“正門(mén)”，發(fā)改辦財金〔2017〕730號文鼓勵社會(huì )資本方中的上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專(zhuān)項債券。財預〔2017〕62號與財預〔2017〕97號分別為PPP項目專(zhuān)項債券在土地和收費公路領(lǐng)域的試點(diǎn)應用。財預〔2017〕62號文允許地方政府發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券。財預〔2017〕97號推出收費公路專(zhuān)項債券，刺激交通領(lǐng)域PPP項目加速成交。

 

在規范的同時(shí)，PPP模式依舊是推動(dòng)供給側結構性改革的重要工具。各部委在多個(gè)領(lǐng)域的“十三五”規劃中明確鼓勵引入社會(huì )資本參與投資建設，并細化在已有領(lǐng)域的應用，尤其在農、林產(chǎn)業(yè)大力推進(jìn)PPP模式的創(chuàng )新應用，并且政策上對民企參與PPP呈傾斜趨勢。

 

（3）財金〔2019〕10號文體現出積極鼓勵與理性規范PPP發(fā)展的總基調

 

從發(fā)布了財金〔2019〕10號文（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“10號文”）開(kāi)始，PPP領(lǐng)域政策總體趨于緩和，延續了2017年以來(lái)規范發(fā)展的主基調，在頂層設計和法制化層面發(fā)力。《政府投資條例》重磅發(fā)布，填補了政府投資法規的空白，對政府投資的法治化、規范化具有重要意義。“無(wú)廢城市”建設、現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng )建、橫琴?lài)H休閑旅游島建設、受污染耕地安全利用、園區環(huán)境污染第三方治理等領(lǐng)域支持探索采用PPP模式，養老服務(wù)、現代化教育、幼托等社會(huì )服務(wù)行業(yè)以及城鎮和農村污水、垃圾處理等行業(yè)支持使用PPP模式。在穩投資方面，主管部門(mén)也在積極探索PPP與專(zhuān)項債的有機結合，力圖撬動(dòng)更多的社會(huì )投資，發(fā)揮更強的對國民經(jīng)濟穩定增長(cháng)的拉動(dòng)作用。

 

2020年PPP高質(zhì)回歸。新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，財政部一連發(fā)布《關(guān)于加快加強政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》、《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線(xiàn)運行的公告》、《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項目合同示范文本》和《政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目績(jì)效管理操作指引》系列重磅政策，這些文件的共同特點(diǎn)是服務(wù)于PPP的能力建設，旨在全面提高PPP的文件質(zhì)量，為PPP的可持續發(fā)展提供政策支持。同年發(fā)布的《<政府會(huì )計準則第10號——政府和社會(huì )資本合作項目合同>應用指南》規范PPP模式形成的政府資產(chǎn)和相關(guān)凈資產(chǎn)或負債的會(huì )計處理，有利于規范PPP業(yè)務(wù)中政府方的會(huì )計核算。至此，雖然頂層文件《PPP條例》仍未出臺，但部分操作層面的文件已趨于完善。此外，一系列REITs試點(diǎn)政策是國家政策層面上金融創(chuàng )新邁出的一大步，也是對PPP發(fā)展的一大利好，讓社會(huì )資本退出有道。在2020年公募REITs試點(diǎn)的基礎上，2021年國家發(fā)展改革委按照統一標準和規則，設立覆蓋試點(diǎn)各區域、各行業(yè)的全國基礎設施REITs試點(diǎn)項目庫。

 

與之前的財辦金〔2017〕92號文對比，財金〔2019〕10號文是在財辦金〔2017〕92號文現有成效的階段總結，總體體現出積極鼓勵與理性規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）發(fā)展的總基調。進(jìn)一步規范推進(jìn)PPP項目實(shí)施的條件，重申以往政策，同時(shí)額外提出PPP規范發(fā)展的總體要求，預示未來(lái)發(fā)展方向。在肯定與鼓勵PPP模式發(fā)展方面，釋放出一些積極信號：開(kāi)宗明義地指出PPP模式是黨中央與國務(wù)院作出的一項重大決策部署。明確符合條件的PPP項目中政府的支付義務(wù)不屬于政府隱性債務(wù)。要求依法依規將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理，保障投資者長(cháng)期投資信心。鼓勵外資和民營(yíng)企業(yè)平等參與PPP項目，特別是提出將投資民營(yíng)企業(yè)參與項目作為對中國PPP基金的重要考核指標。鼓勵保險資金對PPP項目進(jìn)行股權投資。傳遞的這些明確的政策信號，是穩定中國PPP模式發(fā)展預期的正本清源之舉。能夠穩定市場(chǎng)預期，提振市場(chǎng)信心，有助于清除市場(chǎng)雜音。

 

2、市場(chǎng)總體成交趨勢

 

回顧2014年至今（市場(chǎng)數據截至2022年5月底，下同）我國PPP項目總體成交趨勢發(fā)現，無(wú)論是從成交規模還是從成交數量來(lái)看均呈山峰形狀，全口徑PPP項目的成交數量和成交規模在2014~2017年逐年快速增長(cháng)，并在2017年達到成交趨勢的頂峰。2018年起，受財辦金〔2017〕92文、財金〔2018〕54號文、資管新規等系列從嚴監管政策的影響，火爆的PPP市場(chǎng)逐漸冷靜，PPP市場(chǎng)成交數量、成交規模均開(kāi)始呈現下降趨勢。數輪規范后，經(jīng)濟結構轉型、貿易磨擦、新冠肺炎疫情等事件加大了中國經(jīng)濟下行壓力，基礎設施的重要性被頻繁提及，2020年PPP市場(chǎng)出現短暫的“回暖”。

 

三、空間上的非均衡性

 

2014 年以前，中國 PPP 項目空間分異嚴重，東部地區多、中西部地區少[1]。2014 年至 2022 年 5 月底，中國 PPP 項目依然存在空間分布差異，但從2018年開(kāi)始西部市場(chǎng)規模逐漸趕超東部地區。

 

1、7大區域成交情況

 

2014年至今，7大區域PPP市場(chǎng)累計成交規模逐漸拉開(kāi)差距，華東地區在2017年前處于領(lǐng)先優(yōu)勢，2018年后被華中地區逐漸趕超，這兩個(gè)區域市場(chǎng)份額遠遠超過(guò)其他5個(gè)區域。2020年以后增長(cháng)勢頭較猛的有華中和華南地區。

 

從各省2014年以來(lái)的成交動(dòng)圖可以看出，2020年以后持續增長(cháng)的省份主要有云南省、廣西壯族自治區、四川省、河南省、貴州省、廣東省、湖南省、湖北省、天津市、重慶市、山東省、江西省、山西省、河北省、甘肅省等。

 

2、市場(chǎng)成交與GDP及區域財政的相關(guān)性

 

從各省2014年至今PPP項目累計成交規模和數量分布與GDP的關(guān)系如下動(dòng)圖所示，總體來(lái)看沒(méi)有特定的規律，經(jīng)濟規模較大的省份在圖上分布較為均勻，而西南的省份雖然經(jīng)濟規模總量不算大，但部分省份在PPP項目上成交的市場(chǎng)規模上處于領(lǐng)先地位，西南省份在基建投資上的需求較大，且四川等地地勢復雜，近幾年大規模的交通基礎設施投入較大

從各城市截至2022年5月底公開(kāi)成交的PPP項目規模與各市2020年本級一般公共預算支出的相關(guān)性分布來(lái)看，兩者存在一定的相關(guān)性。這從邏輯上也可以理解，明樹(shù)數據跟蹤已納入全國PPP綜合信息平臺項目的財政支出情況建立了各地財承測算模型，持續觀(guān)測各地未來(lái)財承狀況，結果顯示：目前，我國財承總體有空間，但存在結構不平衡、區域間差異明顯、區域間層級不均衡等問(wèn)題。未來(lái)五年內，我國各省本級財承空間普遍較寬裕，但市本級財承已用比例較高，很多城市剩余空間有限。在PPP模式始終堅持10%紅線(xiàn)不動(dòng)搖的前提下，各市累計成交規模與各市的本級一般公共預算支出值有一定相關(guān)性也在情理之中。

 

3、城市群成交趨勢

 

2021年3月的“十四五規劃”提出了全面形成“兩縱三橫”的城市群格局、城市群分類(lèi)分級發(fā)展、建立城市群協(xié)調發(fā)展機制、構建網(wǎng)絡(luò )型城市群等要求。與此前政策相比，“十四五”規劃中城市群發(fā)展空間范圍更加明確，如海峽西岸城市群名稱(chēng)改為粵閩浙沿海城市群，東北地區細化為哈長(cháng)和遼中南城市群，有利于精準地制定區域政策。同時(shí)，19個(gè)城市群分別劃分為“優(yōu)化提升”、“發(fā)展壯大”、“培育發(fā)展”三種類(lèi)型，為制定差異化和針對性的發(fā)展戰略奠定基礎。如在此前尚處于第二梯隊的成渝、長(cháng)江中游城市群，此次也進(jìn)入“優(yōu)化提升”之列，可見(jiàn)其重要的戰略地位，預計未來(lái)發(fā)展目標及相應資源配置等也將隨之調整。截至目前，19個(gè)城市群的規劃全部編制完成，其中11個(gè)城市群規劃獲得國務(wù)院批復。11個(gè)城市群中，優(yōu)化提升型城市群的PPP累計市場(chǎng)規模較大。近幾年，京津冀城市群的累計PPP市場(chǎng)地位下降明顯，而中原城市群對于PPP模式的應用持續發(fā)力，市場(chǎng)地位一路上升，到了2021年開(kāi)始反超長(cháng)江三角洲城市群。同樣后勁較強的城市群還有長(cháng)江中游城市群和粵港澳大灣區。

 

四、行業(yè)成交動(dòng)態(tài)

 

按照全國PPP綜合信息平臺項目庫的分類(lèi)方法，本節將PPP項目分為了19類(lèi)行業(yè)，分別為：保障性安居工程、交通運輸、教育、科技、林業(yè)、旅游、能源、農業(yè)、城鎮綜合開(kāi)發(fā)、其他、社會(huì )保障、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、水利、體育、文化、養老、醫療衛生、政府基礎設施。從項目規模角度來(lái)看，交通運輸和市政工程PPP項目規模持續遠遠高于其他行業(yè)，2018年以前PPP的行業(yè)應用不斷探索和多樣化，2018年以后交通運輸行業(yè)的PPP市場(chǎng)規模占比優(yōu)勢愈加明顯，2021年的市場(chǎng)規模占比已超過(guò)了60%。而城鎮綜合開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)保的市場(chǎng)規模占比呈收縮趨勢。2021年，商業(yè)化程度較高、項目產(chǎn)權較為復雜的項目的城鎮開(kāi)發(fā)項目開(kāi)始尋求PPP以外的投融資模式；而生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域2018年以前占比為增長(cháng)趨勢，2018年以后市場(chǎng)占比開(kāi)始收縮。

 

從細分行業(yè)的市場(chǎng)規模占比來(lái)看，呈現多樣化發(fā)展趨勢，其中市場(chǎng)份額較多的主要有高速公路、市政道路、軌道交通、園區開(kāi)發(fā)、綜合治理和污水處理等。城鎮化建設市場(chǎng)占比相比PPP模式爆發(fā)之初收縮明顯。

 

五、社會(huì )資本情況

 

1、社會(huì )資本類(lèi)型

 

與國外的經(jīng)驗不同，具備中國特色的“社會(huì )資本”取代了傳統意義上的“私營(yíng)資本（Private）”，成為 PPP 市場(chǎng)供給端的主體。社會(huì )資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟體和以民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟體展開(kāi)競爭。從2014年以來(lái)牽頭社會(huì )資本的企業(yè)屬性來(lái)看，國有企業(yè)和央企具有絕對的市場(chǎng)優(yōu)勢，2021年起國有企業(yè)牽頭的PPP市場(chǎng)累計規模開(kāi)始反超央企及其下屬公司。

 

相比之下，我國民企在PPP市場(chǎng)中的競爭地位逐漸下降，市場(chǎng)規模占比在2015年3季度達到頂峰，此后不斷下滑，市場(chǎng)累計成交規模在2018年底呈現出明顯的拐點(diǎn)，相比于國企和央企的持續增長(cháng)和你追我趕勢頭，民企的PPP參與行為顯得止步不前，且據明樹(shù)數據長(cháng)期觀(guān)察，民企的參與行業(yè)主要集中在單體項目規模較低的市政工程行業(yè)。民企參與度雙降背后的原因明樹(shù)數據早在2017年就做過(guò)深度的分析[3]。

 

 

2、累計牽頭成交規模最大的國企和央企

 

從截至各年年底累計牽頭PPP項目規模前十的企業(yè)變化來(lái)看，前十名中也是以央企及其下屬公司及國有企業(yè)為主，其中最為顯眼的是云南省的兩家地方國企：云南省交通投資建設集團有限公司和云南建設基礎設施投資股份有限公司，一路后來(lái)居上，勢頭較猛。

 

關(guān)注國有企業(yè)和央企公司前15名發(fā)現，央企巨頭的優(yōu)勢較為明顯，地方國企從2020年起趕超趨勢較為明顯，尤其是7、8名以后的企業(yè)，逐漸開(kāi)始縮小與央企同等排名企業(yè)之間的市場(chǎng)差距。

 

六、回報機制動(dòng)態(tài)變化

 

除回報機制不明的項目外，可行性缺口補助類(lèi)項目的成交規模占比始終處于領(lǐng)先地位，且在2016~2020年持續上升。

 

2014~2015年期間，政府付費項目的成交規模占比還比較高，且呈現上升趨勢，與此同時(shí)據明樹(shù)觀(guān)察，當時(shí)已入庫項目中，政府付費類(lèi)項目數量最多，可行性缺口補助類(lèi)項目總規模最大，使用者付費類(lèi)項目數量與規模均較小，可見(jiàn)在2015年底以前的PPP項目中，政府仍然承擔較大的支出責任。

 

在政府債務(wù)風(fēng)險管控及92號文、10號文的規范要求下，2017年開(kāi)始政府付費類(lèi)項目比例迅速降低，對社會(huì )公益性保障及財政壓力均有所兼顧的可行性缺口補助模式引來(lái)了第二次上升拐點(diǎn)。此外，10號文還對新上政府付費類(lèi)項目提出了諸多審慎要求，使得可行性缺口補助模式更受到政府與投資者的青睞。

 

總結

 

在紛繁復雜的宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和供給側結構性改革等大背景下，PPP模式從2014年開(kāi)始在我國進(jìn)入了快速發(fā)展階段，經(jīng)歷了市場(chǎng)爆發(fā)式的探索和運用以及幾輪嚴格的規范和整頓，PPP模式經(jīng)過(guò)短短的幾年發(fā)展，已經(jīng)從頂層設計到監督管理都逐漸走向成熟和規范，走向了高質(zhì)量和可持續發(fā)展的道路，也走出了我國特有的風(fēng)格。