PPP形勢趨勢淺析
近期，有關(guān)PPP領(lǐng)域的各種擔憂(yōu)和煩惱，撲面而來(lái)，業(yè)內多種人士都在唱衰PPP，高舉“涼涼”的大旗。筆者認為，PPP是地方政府除一般債和專(zhuān)項債以外的唯一一個(gè)擁有著(zhù)諸多部門(mén)規章約束著(zhù)的政府合規舉債模式，具備一定的系統性法律合規地位，而且PPP也是國際上公認的公私合營(yíng)最為有效的方式方法之一。自2014年P(guān)PP元年以來(lái)，PPP模式對于國內基礎設施補短板和提質(zhì)升級做出了不可磨滅的貢獻。
近期很多已定招標時(shí)間表的PPP項目也都陷入了推遲、暫停或暫緩的僵局，其中包括政府付費、缺口補貼等各類(lèi)模式，究其原因在于三個(gè)方面：
一是準備招標的項目存在與現行管理要求及負面清單有沖突和違背的情況，不宜繼續開(kāi)展招采流程；
二是存量的PPP項目經(jīng)過(guò)梳理后在交易結構、風(fēng)險分配和財政承受等方面存在或大或小的瑕疵，部分項目可能存在出庫風(fēng)險，總體上整個(gè)區域的財政可承受空間可能發(fā)生變化，為了避免新增項目?jì)稍u一案的財政收支預測數據與整改后的數據發(fā)生較大偏差，需要在整改方案得到國家認可后再行對新增項目招標。
三是以往項目論證的財政能力、財政收支增長(cháng)等數據是在原來(lái)的經(jīng)濟基礎上得出的，現階段受新冠疫情、三期疊加以及國際形勢等多方面影響，前期預測的數據經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)際檢驗可能存在較大偏差，新項目的可行性論證都是基于歷史項目數據來(lái)的，很明顯背離實(shí)際，不敢硬推。
下一步，PPP模式必將迎來(lái)更加高質(zhì)量、更加合規的發(fā)展階段，即回歸PPP的核心本質(zhì)和內在邏輯，不是什么項目都能包裝成PPP的。現階段，針對PPP的主要參與主體，包括政府、地方國有企業(yè)、社會(huì )資本、咨詢(xún)機構、金融機構等還是應該站在客觀(guān)的角度去梳理存量PPP項目，不打“擦邊球”，不走偏門(mén)，知行合一，做真的PPP，真的做PPP。我們期待PPP領(lǐng)域政企合作迎來(lái)一片乾坤朗朗、海晏河清！
對于形勢不作過(guò)多研判，秉承著(zhù)“搬磚人”慣有的工作態(tài)度，針對PPP主要政策和正負面清單進(jìn)行全面溫習、回顧和梳理如下：
國辦、國資委、發(fā)改委層面
01
1.推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式。在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式。鼓勵通過(guò)PPP方式盤(pán)活存量資源，變現資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設。
2.規范合作關(guān)系保障各方利益。政府有關(guān)部門(mén)要制定管理辦法，盡快發(fā)布標準合同范本，對PPP項目的業(yè)主選擇、價(jià)格管理、回報方式、服務(wù)標準、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等進(jìn)行詳細規定，規范合作關(guān)系。
（標志著(zhù)PPP模式正式開(kāi)啟元年，自此之后各部位有關(guān)PPP的文件和要求接踵而至）
02
1. 政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式定義。是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)、股權合作等方式，與社會(huì )資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長(cháng)期合作關(guān)系。（發(fā)改委將特許經(jīng)營(yíng)納入PPP模式范疇內，也將PPP采購社會(huì )資本界定為政府購買(mǎi)服務(wù)，這與后續的文件政策體系是一脈相承下來(lái)的）
2. 投資回報機制。根據各地實(shí)際，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、核定價(jià)費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會(huì )資本收益預期。
3. 風(fēng)險分擔機制。按照風(fēng)險收益對等原則合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設、運營(yíng)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策調整風(fēng)險由政府承擔，自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。（很多咨詢(xún)機構也是揪著(zhù)這一條，在一些使用者付費項目中堅決不設定最低需求比例，導致政府和社會(huì )資本都很無(wú)力，如果注重政策的前后沿革和內涵關(guān)系，不難發(fā)現最低需求比例的設定才是符合政府與社會(huì )資本風(fēng)險合理分配原則的，且最低需求比例并不觸及地方政府隱性債務(wù)）
4. 項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點(diǎn)項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。
5. 操作模式選擇。（1）經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開(kāi)相關(guān)項目的建設、運營(yíng)市場(chǎng)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。（2）準經(jīng)營(yíng)性項目。對于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補貼與價(jià)格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件。（3）非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設—擁有—運營(yíng)（BOO）、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買(mǎi)內容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。
6. 明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構。
7. 合同管理。項目實(shí)施機構和社會(huì )資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標準、價(jià)格管理、回報方式、風(fēng)險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。附件《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南》。
8. 投資回報機制。依法依規為準經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩定投資回報、吸引社會(huì )投資創(chuàng )造條件。
9. 加強政府投資引導。優(yōu)化政府投資方向，通過(guò)投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，優(yōu)先支持引入社會(huì )資本的項目。合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產(chǎn)運營(yíng)。
10. 做好綜合金融服務(wù)。鼓勵金融機構提供財務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營(yíng)。鼓勵項目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、引入戰略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
03
1.對PPP定義。政府和社會(huì )資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關(guān)系，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，政府依據公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )資本支付相應對價(jià)，保證社會(huì )資本獲得合理收益。
2.納入財政規劃。在政府和社會(huì )資本合作模式下，政府以運營(yíng)補貼等作為社會(huì )資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，以績(jì)效評價(jià)結果作為對價(jià)支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務(wù)報告，符合代際公平原則，平滑年度間財政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會(huì )報告。存量公共服務(wù)項目轉型為政府和社會(huì )資本合作項目過(guò)程中，應依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價(jià)值。
3.著(zhù)力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。積極引進(jìn)社會(huì )資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過(guò)政府和社會(huì )資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項目中，逐步增加使用政府和社會(huì )資本合作模式的比例。
4.推進(jìn)PPP立法。填補政府和社會(huì )資本合作領(lǐng)域立法空白，著(zhù)力解決政府和社會(huì )資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協(xié)調問(wèn)題。
（PPP條例至今未出臺）
5.應用范圍。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作模式。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行。
（從未禁止過(guò)PPP庫外的特許經(jīng)營(yíng)項目，適宜以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的，依然可以操作）
6.積極運用轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉型為政府和社會(huì )資本合作項目，引入社會(huì )資本參與改造和運營(yíng)，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項目建設。
7.有關(guān)地方國有企業(yè)。大力推動(dòng)融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目。嚴禁融資平臺公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì )資本合作項目，進(jìn)行變相融資。
8.有關(guān)土地使用權。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設施一并移交政府；實(shí)現抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實(shí)施。
9.有關(guān)政府投資基金。中央財政出資引導設立中國政府和社會(huì )資本合作融資支持基金，作為社會(huì )資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過(guò)引入結構化設計，吸引更多社會(huì )資本參與。
10.有關(guān)項目融資。鼓勵開(kāi)發(fā)性金融機構發(fā)揮中長(cháng)期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會(huì )資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據、定向票據等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益債券、項目收益票據、資產(chǎn)支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng )新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。
（該文件實(shí)際上提出的是廣義PPP的概念，此文件后的EPC+F、ABO+投資人、片區開(kāi)發(fā)等實(shí)際都是廣義PPP范疇）
04
1. 建立投資項目“三個(gè)清單”管理制度。及時(shí)修訂并公布政府核準的投資項目目錄，實(shí)行企業(yè)投資項目管理負面清單制度，除目錄范圍內的項目外，一律實(shí)行備案制；
2. 精簡(jiǎn)投資項目準入階段的相關(guān)手續，只保留選址意見(jiàn)、用地(用海)預審以及重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件；
3. 政府投資資金只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營(yíng)性項目為主，原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項目。
4. 政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主。對確需支持的經(jīng)營(yíng)性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進(jìn)行引導。根據發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。5.要編制三年滾動(dòng)政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接，依據三年滾動(dòng)政府投資計劃及國家宏觀(guān)調控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。
6.鼓勵政府和社會(huì )資本合作。各地區各部門(mén)可以根據需要和財力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫療、養老等領(lǐng)域采取單個(gè)項目、組合項目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
（為多個(gè)相關(guān)聯(lián)項目打包實(shí)施奠定政策基礎，很多片區開(kāi)發(fā)項目在合規性論證的章節也引用的這條“連片開(kāi)發(fā)”）7.設立政府引導、市場(chǎng)化運作的產(chǎn)業(yè)(股權)投資基金，積極吸引社會(huì )資本參加，鼓勵金融機構以及全國社會(huì )保障基金、保險資金等在依法合規、風(fēng)險可控的前提下，經(jīng)批準后通過(guò)認購基金份額等方式有效參與。8.鼓勵通過(guò)債權、股權、資產(chǎn)支持等多種方式，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領(lǐng)域的項目建設。加快推進(jìn)全國社會(huì )保障基金、基本養老保險基金、企業(yè)年金等投資管理體系建設，建立和完善市場(chǎng)化投資運營(yíng)機制。 9.加快推進(jìn)鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革，規范并完善政府和社會(huì )資本合作、特許經(jīng)營(yíng)管理，鼓勵社會(huì )資本參與。
05
引導社會(huì )資本參與開(kāi)發(fā)區建設，探索多元化的開(kāi)發(fā)區運營(yíng)模式。支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國家有關(guān)規定投資建設、運營(yíng)開(kāi)發(fā)區，或者托管現有的開(kāi)發(fā)區，享受開(kāi)發(fā)區相關(guān)政策。鼓勵以政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)區公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目建設，鼓勵社會(huì )資本在現有的開(kāi)發(fā)區中投資建設、運營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)園，積極探索合作辦園區的發(fā)展模式。
（此文件是在PPP模式禁止以政府性基金收入作為缺口補貼資金來(lái)源之后，能夠支持片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目往前推進(jìn)的主要文件政策依據）
06
1. 加強集團管控。明確集團對PPP業(yè)務(wù)管控的主體責任和各級子企業(yè)的具體管理責任,由集團總部(含整體上市的上市公司總部)負責統一審批PPP業(yè)務(wù)。
2. 決策指標。在項目決策前充分開(kāi)展可行性分析,參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設定PPP投資財務(wù)管控指標,投資回報率原則上不應低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。
3. 嚴格規模控制。各中央企業(yè)要對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控,從嚴設定PPP業(yè)務(wù)規模上限,防止過(guò)度推高杠桿水平。（1）納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團,累計對PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權和債權資金、由企業(yè)提供擔保或增信的其他資金之和,減去企業(yè)通過(guò)分紅、轉讓等收回的資金)原則上不得超過(guò)上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%,不得因開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負債率。（2）集團要做好內部風(fēng)險隔離,明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規模上限;資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。（3）集團應加強對非投資金融類(lèi)子企業(yè)的管控,嚴格執行國家有關(guān)監管政策,不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營(yíng)的項目。
4. 優(yōu)化資金來(lái)源。（1）落實(shí)股權投資資金來(lái)源。各企業(yè)要嚴格遵守國家重大項目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開(kāi)展PPP項目的自有資金安排,根據項目需要積報引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方,吸引各類(lèi)股權類(lèi)受托管理資金、保險資金、基本養老保險基金等參與投資,不得通過(guò)引入“名股實(shí)債”類(lèi)股權資金或購買(mǎi)劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風(fēng)險。（2）優(yōu)化債權資金安排。積極與各類(lèi)金融機構建立PPP業(yè)務(wù)合作關(guān)系,爭取長(cháng)期低成本資金支持,匹配好債務(wù)融資與項目生命周期。（3）規范融資增信。在PPP項目股權合作中,不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等;項目債務(wù)融資需要增信的,原則上應由項目自身權益、資產(chǎn)或股權投資擔保,確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保。（4）做好運營(yíng)安排,探索多元化的項目回報機制。結合企業(yè)發(fā)展需要,不斷提高PPP項目專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)管理能力,對于尚不具備專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)管理能力的項目,通過(guò)合資合作、引入專(zhuān)業(yè)化管理機構等措施,確保項目安全高效運管。（5）積極盤(pán)活存量投資,完善退出機制。積極通過(guò)出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤(pán)活資產(chǎn)、收回資金,實(shí)現PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。
5. 規范會(huì )計核算。（1）規范界定合并范圍。根據股權出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系(如合營(yíng)、擔保、提供劣后級出資等),對項目融資、建設和運營(yíng)的參與程度,風(fēng)險回報分擔機制,合作協(xié)議或章程約定等,按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對PPP項目的控制程度,規范界定合并范圍;對確屬無(wú)控制權的PPP項目,應當建立單獨臺賬,動(dòng)態(tài)監控項目的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險狀況,嚴防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。（2）足額計提資產(chǎn)減值準備。定期對PPP項目長(cháng)期股權投資、取得的收費權、股東借款等資產(chǎn)進(jìn)行減值測試,重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運營(yíng)情況與項目可研預期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象,及時(shí)足額計提減值準備,防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)。（3）規范核算項目收益。同時(shí)參與PPP項目投資、建設或運營(yíng)的企業(yè),應當合理劃分和規范核算各階段收益。
6.防范違規經(jīng)營(yíng)投資行為。要對PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)投資責任實(shí)施規范化、科學(xué)化、全周期管理,完善決策事項履職記錄。對PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責任造究制度。
07
所有擬采用PPP模式的項目，均要開(kāi)展可行性論證。通過(guò)可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實(shí)施。
實(shí)行審批制管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過(guò)后，方可開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì )資本遴選等后續工作。實(shí)行核準制的PPP項目，應在核準的同時(shí)或單獨開(kāi)展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項目，應單獨開(kāi)展可行性論證和審查。
（按照PPP適用的領(lǐng)域，大部分PPP項目都是按照審批制立項讓后授權實(shí)施主體以及出資代表，然后招采社會(huì )資本。筆者認為只有使用者付費項目和特許經(jīng)營(yíng)項目是可以走核準和備案程序的，但是項目實(shí)施方案等前期要件還是要經(jīng)過(guò)政府評審通過(guò)）
PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規定，實(shí)行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業(yè)投資項目，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規定，實(shí)行核準制。對于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。
不得以實(shí)施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。
實(shí)施方案、招投標文件、合同的主要內容應與經(jīng)批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標文件、合同或建設中出現以下情形的，應當報請原審批、核準、備案機關(guān)重新履行項目審核備程序：（1）項目建設地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項目建設規模和主要建設內容發(fā)生較大變化；（3）項目建設標準發(fā)生較大變化；（4）項目投資規模超過(guò)批復投資的10%。
招標文件的主要內容應與經(jīng)批準的PPP項目實(shí)施方案保持一致。
不得通過(guò)約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴防地方政府債務(wù)風(fēng)險。依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺統一管理，依托在線(xiàn)平臺建立全國PPP項目信息監測服務(wù)平臺。全國PPP項目信息監測服務(wù)平臺信息審核實(shí)行屬地管理。（全國PPP項目信息監測服務(wù)平臺即發(fā)改委的PPP項目庫）
財政部層面
01
財政部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知
（財金〔2014〕76號）
1.對PPP定義：政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。
2. 確定示范項目范圍：適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目，具有價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等特點(diǎn)。各級財政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務(wù)設施等，優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。
3. 政府補貼：地方各級財政部門(mén)可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。財政補貼要以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門(mén)要從“補建設”向“補運營(yíng)”逐步轉變，探索建立動(dòng)態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類(lèi)納入同級政府預算，并在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮。
4. 風(fēng)險承擔：充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來(lái)承擔”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設計、建設、財務(wù)、運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會(huì )資本承擔，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔。
02
《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》
（財金〔2014〕113號）
該文件有效期3年，雖已過(guò)期，仍有現實(shí)意義。
1. 社會(huì )資本定義。是指已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。（此處與（發(fā)改投資〔2014〕2724號）有所不同，按照多年實(shí)操經(jīng)驗，實(shí)施主體不能是行業(yè)運營(yíng)公司）
2. PPP范圍。投資規模較大、需求長(cháng)期穩定、價(jià)格調整機制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎設施及公共服務(wù)類(lèi)項目，適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式。由政府或社會(huì )資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。
3. 風(fēng)險分擔。原則上，項目設計、建造、財務(wù)和運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理共擔。（按照該文件，使用者付費或缺口補貼類(lèi)項目設定一定的最低需求比例，沒(méi)有什么不妥）
4. 項目運作方式。主要包括委托運營(yíng)、管理合同、建設-運營(yíng)-移交、建設-擁有-運營(yíng)、轉讓-運營(yíng)-移交和改建-運營(yíng)-移交等。
5. 交易結構。主要包括項目投融資結構、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結構主要說(shuō)明項目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉移等。項目回報機制主要說(shuō)明社會(huì )資本取得投資回報的資金來(lái)源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關(guān)配套安排主要說(shuō)明由項目以外相關(guān)機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務(wù)。
6. 合同體系。主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營(yíng)服務(wù)合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目公司成立后，由項目公司與項目實(shí)施機構重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。
7. 項目邊界條件。是項目合同的核心內容，主要包括權利義務(wù)、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。
8. 監管架構。主要包括授權關(guān)系和監管方式。授權關(guān)系主要是政府對項目實(shí)施機構的授權，以及政府直接或通過(guò)項目實(shí)施機構對社會(huì )資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。
9. 采購方式。包括公開(kāi)招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來(lái)源采購。10.資格預審。項目實(shí)施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告。項目有3家以上社會(huì )資本通過(guò)資格預審的，項目實(shí)施機構可以繼續開(kāi)展采購文件準備工作；項目通過(guò)資格預審的社會(huì )資本不足3家的，項目實(shí)施機構應在實(shí)施方案調整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會(huì )資本仍不夠3家的，可依法調整實(shí)施方案選擇的采購方式。（按照實(shí)踐經(jīng)驗，PPP項目也可以資格后審）
11.項目采購。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績(jì)證明文件、采購方式、政府對項目實(shí)施機構的授權、實(shí)施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。
12.履約擔保。社會(huì )資本應以支票、匯票、本票或金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式繳納保證金。參加采購活動(dòng)的保證金的數額不得超過(guò)項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過(guò)政府和社會(huì )資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無(wú)固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項目，履約保證金的數額不得超過(guò)平均6個(gè)月的服務(wù)收入額。
13.采購結果確認談判。項目實(shí)施機構應成立專(zhuān)門(mén)的采購結果確認談判工作組。按照候選社會(huì )資本的排名，依次與候選社會(huì )資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問(wèn)題進(jìn)行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì )資本進(jìn)行再次談判。14.政府支付。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門(mén)應結合中長(cháng)期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關(guān)規定執行。財政部門(mén)（政府和社會(huì )資本合作中心）和項目實(shí)施機構應建立政府和社會(huì )資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風(fēng)險。政府支付義務(wù)應納入政府綜合財務(wù)報告。項目實(shí)施機構應根據項目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明，按照實(shí)際績(jì)效直接或通知財政部門(mén)向社會(huì )資本或項目公司及時(shí)足額支付。設置超額收益分享機制的，社會(huì )資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時(shí)足額支付應享有的超額收益。（即PPP項目資金支付未必一定要政府支付于實(shí)施機構，實(shí)施機構再支付于項目公司，可以由財政直接支付項目公司）
15.中期評估。項目實(shí)施機構應每3-5年對項目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性。
16.法律關(guān)系。在項目實(shí)施過(guò)程中，按照項目合同約定，項目實(shí)施機構、社會(huì )資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無(wú)法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。社會(huì )資本或項目公司對政府職能部門(mén)的行政監管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。（即政府或實(shí)施機構與社會(huì )資本之間同時(shí)存在著(zhù)民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系）
17.項目移交。移交形式包括期滿(mǎn)終止移交和提前終止移交；補償方式包括無(wú)償移交和有償移交；移交內容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒(méi)有約定或約定不明的，項目實(shí)施機構應按照“恢復相同經(jīng)濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實(shí)施。 項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會(huì )資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。社會(huì )資本或項目公司應將滿(mǎn)足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實(shí)施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過(guò)戶(hù)和管理權移交手續。社會(huì )資本或項目公司應配合做好項目運營(yíng)平穩過(guò)渡相關(guān)工作。
18.績(jì)效評價(jià)。項目移交完成后，財政部門(mén)（政府和社會(huì )資本合作中心）應組織有關(guān)部門(mén)對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會(huì )資本合作模式應用等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，并按相關(guān)規定公開(kāi)評價(jià)結果。
03
關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知
（財金〔2014〕156號）
PPP模式是在基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本基于合同建立的一種合作關(guān)系。建立履約管理、行政監管和社會(huì )監督“三位一體”的監管架構，在PPP模式下，政府與社會(huì )資本是基于PPP項目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權利義務(wù)對等。
在設置合作期限、方式和投資回報機制時(shí)，統籌考慮社會(huì )資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過(guò)分受損或超額獲益。
《PPP 項目合同指南 （試行）》作為本通知的附件。
04
《財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）
1.PPP項目采購方式包括公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來(lái)源采購。2.PPP項目采購應當實(shí)行資格預審。資格預審合格的社會(huì )資本在簽訂PPP項目合同前資格發(fā)生變化的，應當通知項目實(shí)施機構。項目有3家以上社會(huì )資本通過(guò)資格預審的，項目實(shí)施機構可以繼續開(kāi)展采購文件準備工作；項目通過(guò)資格預審的社會(huì )資本不足3家的，項目實(shí)施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審后合格社會(huì )資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。3.項目采購文件應當包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應當提供的資格、資信及業(yè)績(jì)證明文件、采購方式、政府對項目實(shí)施機構的授權、實(shí)施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時(shí)間、開(kāi)啟時(shí)間及地點(diǎn)、保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、PPP項目合同草案及其他法律文本、采購結果確認談判中項目合同可變的細節、以及是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進(jìn)行資格后審等內容。項目采購文件中還應當明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得同意前項目合同不得生效。4. 已進(jìn)行資格預審的，評審小組在評審階段可以不再對社會(huì )資本進(jìn)行資格審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節對社會(huì )資本進(jìn)行資格審查。評審小組成員可以作為采購結果確認談判工作組成員參與采購結果確認談判。
（大部分內容描述與113號文一致，不再贅述）
05
（財金[2015]21號）
1.財政承受能力論證定義。是指識別、測算政府和社會(huì )資本合作項目的各項財政支出責任，科學(xué)評估項目實(shí)施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法。通過(guò)論證的項目，各級財政部門(mén)應當在編制年度預算和中期財政規劃時(shí)，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。未通過(guò)論證的項目，則不宜采用PPP模式。
2.責任識別。PPP項目全生命周期過(guò)程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營(yíng)補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等。其中，風(fēng)險承擔支出責任是指項目實(shí)施方案中政府承擔風(fēng)險帶來(lái)的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況，會(huì )產(chǎn)生財政或有支出責任。配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關(guān)基礎設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實(shí)施方案合理確定。
3.支出測算。
股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應依法進(jìn)行評估，合理確定價(jià)值。
運營(yíng)補貼支出應當根據項目建設成本、運營(yíng)成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。
對政府付費模式的項目，在項目運營(yíng)補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會(huì )資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營(yíng)成本和合理利潤。
對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營(yíng)補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會(huì )資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營(yíng)成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。
年度折現率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤率應以商業(yè)銀行中長(cháng)期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績(jì)效付費的不同情景，結合風(fēng)險等因素確定。在計算運營(yíng)補貼支出數額時(shí)，應當充分考慮定價(jià)和調價(jià)機制的影響。
風(fēng)險承擔支出應充分考慮各類(lèi)風(fēng)險出現的概率和帶來(lái)的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險承擔支出應為扣除該等風(fēng)險賠款金額的凈額。
配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì )資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應依法進(jìn)行評估，合理確定價(jià)值。
4.能力評估。財政部門(mén)（或PPP中心）識別和測算單個(gè)項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項目，進(jìn)行財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實(shí)施對當前及今后年度財政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過(guò)于集中。
5.其他方面。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警名單的高風(fēng)險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建PPP項目規模，防止因項目實(shí)施加劇財政收支矛盾。未來(lái)年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關(guān)數額的平均值及平均增長(cháng)率計算，并根據實(shí)際情況進(jìn)行適當調整。在PPP項目正式簽訂合同時(shí)，財政部門(mén)（或PPP中心）應當對合同進(jìn)行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致。6.信息披露。各級財政部門(mén)（或PPP中心）應當通過(guò)官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。包括：PPP項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。對政府在PPP項目中的資產(chǎn)投入，以及與政府相關(guān)項目資產(chǎn)進(jìn)行會(huì )計核算，并在政府財務(wù)統計、政府財務(wù)報告中反映；對PPP項目相關(guān)的預算收入與支出進(jìn)行會(huì )計核算，并在政府決算報告中反映。
06
（財金[2015]166號）
1. 綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發(fā)布平臺。綜合信息平臺按照項目庫、機構庫和資料庫實(shí)行分類(lèi)管理，項目庫用于收集和管理全國各級PPP儲備項目、執行項目和示范項目信息，包括項目全生命周期各環(huán)節的關(guān)鍵信息；機構庫用于收集和管理咨詢(xún)服務(wù)機構與專(zhuān)家、社會(huì )資本、金融機構等參與方信息；資料庫用于收集和管理PPP相關(guān)政策法規、工作動(dòng)態(tài)、指南手冊、培訓材料和經(jīng)典案例等信息。
2.統一授權分級錄入項目庫信息。地方各級財政部門(mén)要按照PPP項目操作流程，做好本地區PPP項目各階段信息填報、資料上傳與管理工作。經(jīng)省級財政部門(mén)審核滿(mǎn)足上報要求的，由省級財政部門(mén)提交，列為儲備項目；編制項目實(shí)施方案，通過(guò)物有所值評價(jià)、財政承受能力論證，并經(jīng)本級政府審核同意的，列為執行項目；通過(guò)中央或省級財政部門(mén)評審并列為中央或省級示范的項目，列為示范項目。在項目開(kāi)發(fā)和實(shí)施過(guò)程中，有咨詢(xún)服務(wù)機構、社會(huì )資本方等采購需求的，可填寫(xiě)項目招商信息，經(jīng)省級財政部門(mén)審核后上報。
3.規范發(fā)布和使用綜合信息。對于PPP項目基礎信息，以及PPP項目政府采購資格預審公告、采購文件、確認談判備忘錄、預中標或成交結果、項目合同文本、中標或成交結果等采購信息，綜合信息平臺與中國政府采購網(wǎng)實(shí)現信息共享。
4.建立綜合信息平臺建設獎懲掛鉤機制。原則上，國家級和省級示范項目、各地PPP年度規劃和中期規劃項目均需從綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過(guò)財政預算安排支出責任。
07
關(guān)于征求《政府和社會(huì )資本合作物有所值評價(jià)指引（修訂版征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的函 （財辦金[2016]118號）
1. 物有所值定義。本指引所稱(chēng)物有所值評價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營(yíng)方式提供公共服務(wù)項目，以及評估已執行PPP項目物有所值實(shí)現程度的一種方法。物有所值評價(jià)包括定量評價(jià)和定性評價(jià)。擬采用、已采用PPP模式實(shí)施的項目應開(kāi)展物有所值初始定量和定性評價(jià)和中期評價(jià)。
2. 初始評價(jià)。初始物有所值評價(jià)應在項目可行性研究報告（或申請報告等具有同等效力與深度的文件）獲得相關(guān)主管部門(mén)批準后，在PPP項目識別階段開(kāi)展，在準備階段可根據項目實(shí)施方案予以修正。初始物有所值評價(jià)按照先定量評價(jià)后定性評價(jià)的順序進(jìn)行。未通過(guò)初始物有所值評價(jià)的項目，可在調整實(shí)施方案后重新評價(jià)，仍未通過(guò)的不宜采用PPP模式。
3. 初始評價(jià)與后續工作的關(guān)系。初始物有所值評價(jià)確定的項目核心要素和參數，應與財政承受能力論證、采購文件編制、PPP項目合同起草等工作中的相關(guān)要素和參數一致。中期物有所值評價(jià)在項目開(kāi)始運營(yíng)后3年到5年內開(kāi)展，考察物有所值實(shí)現程度，作為項目中期評估的組成部分。中期物有所值評價(jià)可以不包括定性評價(jià)。
4. 評價(jià)資料準備。 項目初始物有所值評價(jià)資料主要包括：項目初步實(shí)施方案和實(shí)施方案，存量公共資產(chǎn)的歷史資料，新建或改擴建項目的可行性研究報告或具有同等工作深度的報告、設計文件等。由政府和社會(huì )資本共擔的風(fēng)險的項數應不超過(guò)風(fēng)險總項數的五分之一。中期物有所值定量評價(jià)資料主要包括：項目初始物有所值定量評價(jià)資料、PPP項目合同及其風(fēng)險分配安排、竣工決算報告、績(jì)效監測報告、項目公司財務(wù)報表、政府對PPP項目的支出報告等。
5. 定量評價(jià)內容。定量評價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統投資運營(yíng)方式產(chǎn)出績(jì)效相同的前提下，通過(guò)對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門(mén)比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。
6. PSC值的構成。PSC值是以下三項的全生命周期現值之和：
（一）模擬項目的建設和運營(yíng)維護凈成本；
（二）競爭性中立調整值；
（三）政府承擔PPP項目全部風(fēng)險的成本。
PSC值=模擬項目的建設和運營(yíng)維護凈成本的現值+競爭性中立調整值的現值+PPP項目全部風(fēng)險承擔成本的現值
7.PPP值的構成。PPP值是以下三項成本的全生命周期現值之和：
（一）政府方投入PPP項目的建設和運營(yíng)維護凈成本；
（二）政府自留風(fēng)險承擔成本；
（三）政府其他成本。
PPP值=政府方投入PPP項目的建設和運營(yíng)維護凈成本的現值+政府自留風(fēng)險承擔成本的現值+政府其他成本的現值。
政府方是項目公司股東且不參與股利分紅的，運營(yíng)維護階段政府支付給社會(huì )資本的運營(yíng)維護費、財政補貼等應是扣除所放棄股利分紅后的金額。
合作期滿(mǎn)移交時(shí)，政府有償接收社會(huì )資本和項目公司移交項目資產(chǎn)的，政府為接收資產(chǎn)而支出的成本經(jīng)折現后作為加項計入PPP值。
8.存量項目PSC值、PPP值。TOT和ROT項目，PPP值測算不考慮政府向社會(huì )資本轉讓存量公共資產(chǎn)取得的收入。
9.中期評價(jià)。中期物有所值定量評價(jià)PSC值等于識別階段進(jìn)行的初始物有所值評價(jià)中已測算的PSC值，PPP值根據項目執行情況測算。
10.定量評價(jià)結果。定量評價(jià)結果用物有所值量值、物有所值指數表示。 物有所值量值=PSC值-PPP值 物有所值指數=（PSC值-PPP值）÷PSC值×100%
11.定性評價(jià)指標。定性評價(jià)指標包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績(jì)效導向與鼓勵創(chuàng )新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性、項目?jì)荣Y產(chǎn)相關(guān)度等七項基本評價(jià)指標。可根據具體情況設置補充評價(jià)指標。補充評價(jià)指標主要是六項基本評價(jià)指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長(cháng)短、全生命周期成本測算準確性、運營(yíng)收入增長(cháng)潛力、區域帶動(dòng)等。
承擔物有所值定量評價(jià)的咨詢(xún)機構不得作為定性評價(jià)專(zhuān)家來(lái)源。
12.評價(jià)報告和信息披露。物有所值評價(jià)報告內容包括：
（一）項目基礎信息。主要包括項目概況、項目產(chǎn)出說(shuō)明和績(jì)效標準、PPP運作方式、風(fēng)險分配框架和付費機制等。
（二）評價(jià)方法。主要包括定性評價(jià)程序、指標及權重、評分標準、評分結果、專(zhuān)家組意見(jiàn)以及定量評價(jià)的PSC值、PPP值的測算依據、測算過(guò)程和結果等。
（三）評價(jià)結論，分為“通過(guò)”和“未通過(guò)”。
（四）附件。通常包括（初步）實(shí)施方案、項目產(chǎn)出說(shuō)明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項目合同及補充合同、績(jì)效監測報告等。
項目同級財政部門(mén)（或PPP中心）應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，將物有所值評價(jià)報告作為項目績(jì)效評價(jià)的重要基礎資料，將中期與初始物有所值評價(jià)結果對照進(jìn)行分析。對于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超過(guò)20%的，要責成項目實(shí)施機構及受托開(kāi)展初始物有所值定量評價(jià)的咨詢(xún)機構予以解釋說(shuō)明。
08
（財金[2016]32號）
1.提高PPP融資效率。 各地要與中國PPP融資支持基金積極做好項目對接，推動(dòng)中央和地方聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境，降低融資成本。要堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過(guò)高補貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。
2.強化監督管理。要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會(huì )資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現激勵相容。
3.加強信息公開(kāi)。依法及時(shí)、充分披露項目實(shí)施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進(jìn)展、運營(yíng)績(jì)效等相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權，主動(dòng)接受社會(huì )監督，維護公共利益。
09
1.加大應用力度。探索開(kāi)展兩個(gè)“強制”試點(diǎn)。在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專(zhuān)項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現金流、具備運營(yíng)條件的項目，要“強制”實(shí)施PPP模式識別論證。
2.項目前期論證。嚴格區分公共服務(wù)項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺，建立本地區PPP項目開(kāi)發(fā)目錄。
3.規范推進(jìn)項目實(shí)施。充分體現“風(fēng)險分擔、收益共享、激勵相容”的內涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔過(guò)度支出責任，避免將當期政府購買(mǎi)服務(wù)支出代替PPP項目中長(cháng)期的支出責任。
4.財政管理。對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關(guān)規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。對于使用者付費項目，涉及特許經(jīng)營(yíng)權的要依法定程序評估價(jià)值，合理折價(jià)入股或授予轉讓。對于使用者付費完全覆蓋成本和收益的項目，要依據合同將超額收益的政府方分成部分及時(shí)足額監繳入國庫。
（政府性基金預算在后續的財金[2019]10號文已經(jīng)明確禁止從基金預算和國有資本預算安排PPP運營(yíng)補貼，也是后來(lái)很多城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目無(wú)法以PPP模式實(shí)施導致市場(chǎng)上各類(lèi)片區開(kāi)發(fā)項目“大行其道”的原因。）
5.兩標并一標。對于涉及工程建設、設備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據政府采購法選定社會(huì )資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標投標法實(shí)施條例》第九條規定，合作方可以不再進(jìn)行招標。
10
（財金[2016]92號）
1.實(shí)施方案。項目實(shí)施方案應當包括項目基本情況、風(fēng)險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等內容。新建、改擴建項目的項目實(shí)施方案應當依據項目建議書(shū)、項目可行性研究報告等前期論證文件編制；存量項目實(shí)施方案的編制依據還應包括存量公共資產(chǎn)建設、運營(yíng)維護的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評估報告等。
2.政府采購。各級財政部門(mén)應當建立本地區PPP項目開(kāi)發(fā)目錄，將經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開(kāi)發(fā)目錄管理。項目實(shí)施機構應當優(yōu)先采用公開(kāi)招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會(huì )資本方，鼓勵社會(huì )資本積極參與、充分競爭。根據項目需求必須采用單一來(lái)源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。
PPP項目合同審核時(shí)，應當對照項目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。
3.財政預算管理。本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP項目，由行業(yè)主管部門(mén)按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門(mén)審核后納入預算草案，經(jīng)本級政府同意后報本級人民代表大會(huì )審議。
PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定取得的資產(chǎn)權益轉讓、特許經(jīng)營(yíng)權轉讓、股息、超額收益分成、社會(huì )資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專(zhuān)項獎補資金收入等。
PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營(yíng)補貼、配套投入、風(fēng)險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專(zhuān)項獎補資金支出。
4.資產(chǎn)負債管理。政府在PPP項目中通過(guò)存量國有資產(chǎn)或股權作價(jià)入股、現金出資入股或直接投資等方式形成的資產(chǎn)，應作為國有資產(chǎn)在政府綜合財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。存量PPP項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權轉讓的，應由項目實(shí)施機構會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，依法進(jìn)行資產(chǎn)評估。
PPP項目中涉及特許經(jīng)營(yíng)權授予或轉讓的，應由項目實(shí)施機構根據特許經(jīng)營(yíng)權未來(lái)帶來(lái)的收入狀況，參照市場(chǎng)同類(lèi)標準，通過(guò)競爭性程序確定特許經(jīng)營(yíng)權的價(jià)值，以合理價(jià)值折價(jià)入股、授予或轉讓。
（特許經(jīng)營(yíng)權的相關(guān)操作還是要以特許經(jīng)營(yíng)權的相關(guān)法律法規為依據）
對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權益，或進(jìn)行結構化融資，但應及時(shí)在財政部PPP綜合信息平臺上公示。項目建設完成進(jìn)入穩定運營(yíng)期后，社會(huì )資本方可以通過(guò)結構性融資實(shí)現部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務(wù)持續穩定提供的除外。
PPP項目執行過(guò)程中形成的負債，屬于項目公司的債務(wù)，由項目公司獨立承擔償付義務(wù)。項目期滿(mǎn)移交時(shí)，項目公司的債務(wù)不得移交給政府。
5.紅線(xiàn)。嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務(wù)。項目實(shí)施不得采用建設-移交方式。不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會(huì )資本方股東的股權進(jìn)行回購安排。
6.財政部門(mén)信息公開(kāi)內容。包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況等。
11
（財辦金〔2017〕92號）
1.項目庫分類(lèi)。各級財政部門(mén)應按項目所處階段將項目庫分為項目?jì)淝鍐魏晚椖抗芾韼欤瑢⑻幱谧R別階段的項目，納入項目?jì)淝鍐危攸c(diǎn)進(jìn)行項目孵化和推介；將處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫。
2.嚴格新項目入庫標準。對新申請納入項目管理庫的項目進(jìn)行嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，審慎開(kāi)展政府付費類(lèi)項目，確保入庫項目質(zhì)量。存在下列情形之一的項目，不得入庫：
（1）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì )資本承擔的；僅涉及工程建設，無(wú)運營(yíng)內容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。 （2）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關(guān)立項審批手續的；涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續的；未通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的。 （3）未建立按效付費機制。包括通過(guò)政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時(shí)期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績(jì)效考核，或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
3.集中清理已入庫項目。各級財政部門(mén)應組織開(kāi)展項目管理庫入庫項目集中清理工作，全面核實(shí)項目信息及實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告、采購文件、PPP項目合同等重要文件資料。存在下列情形之一的項目，應予以清退：
（1）未按規定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展物有所值評價(jià)或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展物有所值評價(jià)的項目除外）；雖已開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，但評價(jià)方法和程序不符合規定的。
（2）不宜繼續采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過(guò)10%上限的；項目發(fā)起人或實(shí)施機構已書(shū)面確認不再采用PPP模式實(shí)施的。
（3）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會(huì )資本方的；采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會(huì )資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項目債權融資的；違反相關(guān)法律和政策規定，未按時(shí)足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會(huì )資本方股份的。
（4）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會(huì )資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì )資本承諾固定收益回報的；政府及其部門(mén)為項目債務(wù)提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
（5）未按規定進(jìn)行信息公開(kāi)。包括違反國家有關(guān)法律法規，所公開(kāi)信息與黨的路線(xiàn)方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識產(chǎn)權，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會(huì )穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫(xiě)項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
（6）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì )資本承擔的；僅涉及工程建設，無(wú)運營(yíng)內容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。
（7）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關(guān)立項審批手續的；涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續的；未通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的。
12
（財金〔2018〕54號）
1.夯實(shí)項目前期工作。按國家有關(guān)規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序，規范開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證。不得突破10%紅線(xiàn)新上項目，不得出現“先上車(chē)、后補票”、專(zhuān)家意見(jiàn)缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個(gè)項目支出責任等現象。
2.切實(shí)履行采購程序。加強對項目實(shí)施方案和采購文件的審查，對于采用單一來(lái)源采購方式的項目，必須符合政府采購法及其實(shí)施條例相關(guān)規定。不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會(huì )資本方股份。
3.嚴格審查簽約主體。國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會(huì )資本方。
4.杜絕違法違規現象。不得約定由政府方或其指定主體回購社會(huì )資本投資本金，不得弱化或免除社會(huì )資本的投資建設運營(yíng)責任，不得向社會(huì )資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營(yíng)責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會(huì )資本方以外的第三方承擔。不得以債務(wù)性資金充當項目資本金，政府不得為社會(huì )資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。
（如果要把項目運營(yíng)管理委托給地方國有企業(yè)的，不要在交易文件和協(xié)議中體現，運營(yíng)期通過(guò)依法合規方式來(lái)實(shí)現）
5.強化示范項目動(dòng)態(tài)管理。對于項目名稱(chēng)、實(shí)施機構等非核心條件發(fā)生變更的，應及時(shí)向財政部PPP中心備案；對于項目合作內容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項目時(shí)相比發(fā)生重大變化的，應及時(shí)向財政部PPP中心申請調出示范項目名單，并對項目實(shí)施方案，物有所值評價(jià)報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進(jìn)行相應調整、變更。因項目規劃調整、資金落實(shí)不到位等原因，不再繼續采用PPP模式實(shí)施的，應及時(shí)向財政部PPP中心申請調出示范項目名單并退出項目庫。
（核心意思是除了規劃、資金等問(wèn)題導致項目無(wú)法繼續以PPP模式實(shí)施的外，其他的一些非重大核心條件的變化是可以調整的）
13
（財金〔2019〕10號）
1.嚴格監管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學(xué)決策，健全財政支出責任監測和風(fēng)險預警機制，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。
2.規范的PPP項目應當符合以下條件：
（1）屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價(jià)、財政承受能力論證程序；
（2）社會(huì )資本負責項目投資、建設、運營(yíng)并承擔相應風(fēng)險，政府承擔政策、法律等風(fēng)險；
（3）建立完全與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制，不得通過(guò)降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；
（4）項目資本金符合國家規定比例，項目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；
（5）政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關(guān)或事業(yè)單位； （6）按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時(shí)充分披露項目信息，主動(dòng)接受社會(huì )監督。
3.在符合上述條件的同時(shí)，新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：
（1）財政支出責任占比超過(guò)5%的地區，不得新上政府付費項目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線(xiàn)管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外；
（2）采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會(huì )資本方；
（3）嚴格控制項目投資、建設、運營(yíng)成本，加強跟蹤審計。 對于規避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目?jì)热轃o(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。
（實(shí)操中，很多咨詢(xún)機構充分運用了“頓號”的作用，即不同時(shí)具備無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)和低于10%就可以，所以出現很多雖然是包裝了一些使用者付費項目，但是比例超過(guò)10%的項目。站在政策內在邏輯的角度，此類(lèi)項目其實(shí)是違背政策要求的）
4.強化財政支出責任監管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過(guò)當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算安排PPP項目運營(yíng)補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過(guò)7%的地區進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過(guò)10%的地區嚴禁新項目入庫。
5.負面清單。各級財政部門(mén)要將規范運作放在首位，嚴格按照要求實(shí)施規范的PPP項目，不得出現以下行為：
（1）存在政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項目投資建設運營(yíng)風(fēng)險的。
（2）本級政府所屬的各類(lèi)融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì )資本參與本級PPP項目的。社會(huì )資本方實(shí)際只承擔項目建設、不承擔項目運營(yíng)責任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績(jì)效脫鉤的。
（3）未經(jīng)法定程序選擇社會(huì )資本方的。未按規定通過(guò)物有所值評價(jià)、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線(xiàn)，自行以PPP名義實(shí)施的。
（4）以債務(wù)性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。
（5）未按規定及時(shí)充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權和社會(huì )監督權的。
對于存在本條（1）項情形，已入庫項目應當予以清退，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務(wù)。對于存在本條（2）至（5）項情形的，應在限期內進(jìn)行整改。無(wú)法整改或逾期整改不到位的，已入庫項目應當予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規提請有關(guān)部門(mén)予以問(wèn)責和妥善處置。
完善項目庫“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調整機制，不以入庫為項目合規“背書(shū)”，不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。
6.加大融資支持。結合自身財力狀況，因地制宜采取注入資本金、運營(yíng)補貼等方式支持規范的PPP項目。引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度，拓寬項目資本金來(lái)源。鼓勵通過(guò)股權轉讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式，盤(pán)活項目存量資產(chǎn)，豐富社會(huì )資本進(jìn)入和退出渠道。
7.聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結構合理的項目。
14
（財會(huì )〔2019〕23號）
1.符合“雙特征”、“雙控制”條件的PPP項目資產(chǎn)，在同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)確認條件時(shí)，應當由政府方予以確認，并且一般應當按照成本進(jìn)行初始計量，按規定需要進(jìn)行資產(chǎn)評估的，應當按照評估價(jià)值進(jìn)行初始計量。
2.政府方除使用其現有資產(chǎn)或由社會(huì )資本方對其現有資產(chǎn)進(jìn)行改建、擴建形成PPP項目資產(chǎn)的情況以外，政府方在確認PPP項目資產(chǎn)時(shí)，應當同時(shí)確認一項PPP項目?jì)糍Y產(chǎn)，PPP項目?jì)糍Y產(chǎn)的初始入賬金額與PPP項目資產(chǎn)的初始入賬金額相等。在PPP項目資產(chǎn)運營(yíng)期間，政府方按月對該PPP項目資產(chǎn)計提折舊（攤銷(xiāo)）的，應當于計提折舊（攤銷(xiāo)）時(shí)沖減PPP項目?jì)糍Y產(chǎn)的賬面余額。
3.政府方承擔向社會(huì )資本方支付款項的義務(wù)的，相關(guān)義務(wù)應當按照《負債準則》有關(guān)規定進(jìn)行會(huì )計處理，會(huì )計處理結果不影響PPP項目資產(chǎn)及凈資產(chǎn)的賬面價(jià)值。
15
（財金〔2020〕13號）
1.PPP項目績(jì)效目標分類(lèi)。包括總體績(jì)效目標和年度績(jì)效目標。總體績(jì)效目標是PPP項目在全生命周期內預期達到的產(chǎn)出和效果；年度績(jì)效目標是根據總體績(jì)效目標和項目實(shí)際確定的具體年度預期達到的產(chǎn)出和效果，應當具體、可衡量、可實(shí)現。
PPP項目績(jì)效目標要體現環(huán)境-社會(huì )-公司治理責任（ESG）理念。
2.PPP項目績(jì)效目標內容。應包括預期產(chǎn)出、預期效果及項目管理等內容。預期產(chǎn)出是指項目在一定期限內提供公共服務(wù)的數量、質(zhì)量、時(shí)效等。預期效果是指項目可能對經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)的影響情況，物有所值實(shí)現程度，可持續發(fā)展能力及各方滿(mǎn)意程度等。項目管理是指項目全生命周期內的預算、監督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。
3.PPP項目績(jì)效指標體系。由績(jì)效指標、指標解釋、指標權重、數據來(lái)源、評價(jià)標準與評分方法構成。
4.PPP項目績(jì)效目標與績(jì)效指標管理要求。PPP項目績(jì)效目標和指標體系應在項目合同中予以明確。PPP項目執行階段，績(jì)效目標和指標體系原則上不予調整。PPP項目移交完成后，財政部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)編制績(jì)效評價(jià)（即后評價(jià)）指標體系。編制PPP項目年度支出預算時(shí)，應將年度績(jì)效目標和指標連同編制的預算申報材料一并報送財政部門(mén)審核。
5.PPP項目績(jì)效監控。實(shí)施機構應根據項目合同約定定期開(kāi)展PPP項目績(jì)效監控，項目公司（社會(huì )資本）負責日常績(jì)效監控。PPP項目績(jì)效監控是對項目日常運行情況及年度績(jì)效目標實(shí)現程度進(jìn)行的跟蹤、監測和管理，通常包括目標實(shí)現程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等。
項目實(shí)施機構原則上每年至少開(kāi)展一次績(jì)效監控。
6.PPP項目績(jì)效評價(jià)。項目實(shí)施機構應在執行階段開(kāi)展PPP項目績(jì)效評價(jià)。財政部門(mén)應會(huì )同相關(guān)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構等在項目移交完成后開(kāi)展PPP項目后評價(jià)。
原則上項目建設期應結合竣工驗收開(kāi)展一次績(jì)效評價(jià)，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開(kāi)展績(jì)效評價(jià)；項目運營(yíng)期每年度應至少開(kāi)展一次績(jì)效評價(jià)，每3-5年應結合年度績(jì)效評價(jià)情況對項目開(kāi)展中期評估；移交完成后應開(kāi)展一次后評價(jià)。
各級財政部門(mén)可結合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項目開(kāi)展績(jì)效再評價(jià)。
7.按效付費。政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營(yíng)補貼支出應與當年項目公司（社會(huì )資本）績(jì)效評價(jià)結果完全掛鉤。財政部門(mén)應按照績(jì)效評價(jià)結果安排相應支出，項目實(shí)施機構應按照項目合同約定及時(shí)支付。
使用者付費項目，項目公司（社會(huì )資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會(huì )資本）績(jì)效評價(jià)結果掛鉤。績(jì)效評價(jià)結果優(yōu)于約定標準的，項目實(shí)施機構應執行項目合同約定的獎勵條款。績(jì)效評價(jià)結果未達到約定標準的，項目實(shí)施機構應執行項目合同約定的違約條款，可通過(guò)設置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調價(jià)機制等方式實(shí)現。
績(jì)效評價(jià)結果可作為項目期滿(mǎn)合同是否展期的考量因素。
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（財政企函〔2020〕1號）1.要保障醫療、養老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮老舊小區改造等基礎保障性強、外溢性好、社會(huì )資本參與性高的項目?jì)?yōu)先入庫。2.嚴格按照財金〔2019〕10號等文件要求，把住入庫合規審核關(guān)，落實(shí)好項目全生命周期管理，嚴防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
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（財會(huì )〔2020〕19號）
是對關(guān)于印發(fā)《政府會(huì )計準則第10號——政府和社會(huì )資本合作項目合同》的通知（財會(huì )〔2019〕23號）的延續，主要包括對適用準則的范圍判斷、雙特征和雙控制的說(shuō)明以及會(huì )計科目設置和主要賬務(wù)處理等。
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（財金〔2021〕110號）
（該通知是對《政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開(kāi)管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）的修訂，財金〔2017〕1號文廢止。）1.PPP項目參與方包括財政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構、社會(huì )資本、金融機構、項目公司、咨詢(xún)機構、專(zhuān)家等。PPP項目參與方應在PPP綜合信息平臺真實(shí)、完整、準確、及時(shí)錄入、更新PPP項目信息及PPP項目參與方信息。
2.管理庫項目準備階段應當公開(kāi)的信息主要包括：
（一）立項信息，包括計劃開(kāi)發(fā)年度，項目建議書(shū)批復、可行性研究報告批復、供地方案批復、環(huán)境影響評價(jià)批復、初步設計批復等；
（二）績(jì)效管理信息，包括績(jì)效目標、績(jì)效指標體系、付費機制等；
（三）物有所值信息，包括物有所值評價(jià)報告及審核意見(jiàn)等；
（四）財政承受能力論證信息，包括財政承受能力論證報告及審核意見(jiàn)等；
（五）實(shí)施方案信息，包括經(jīng)審核通過(guò)的實(shí)施方案及審核意見(jiàn)等；
（六）其他應當公開(kāi)的信息。
3.管理庫項目采購階段應當公開(kāi)的信息主要包括：
（一）資格預審信息，包括項目資格預審公告及文件、資格預審文件評審結論性意見(jiàn)等；
（二）項目采購信息，包括項目采購方式、（預）中標或成交結果公告、中標或成交通知書(shū)等；
（三）合同簽署信息，包括PPP項目合同審核批準情況、政府方授權文件調整更新情況、已簽署的PPP項目合同等；
（四）采購階段方案調整情況，包括采購前調整的實(shí)施方案及審核意見(jiàn)、物有所值評價(jià)報告及審核意見(jiàn)、財政承受能力論證報告及審核意見(jiàn)，采購后財政支出責任信息等；
（五）其他應當公開(kāi)的信息。
4.管理庫項目執行階段應當公開(kāi)的信息主要包括：
（一）社會(huì )資本方或項目公司信息，包括中標社會(huì )資本方或項目公司基本信息、項目公司股權結構、增減資情況說(shuō)明、履約保證措施等；
（二）項目融資信息，包括融資機構、金額等；
（三）履約信息，包括項目建設信息、績(jì)效管理信息、項目公司運營(yíng)信息、合作期間重大事件、合同變更信息、項目移交信息等；
（四）財政實(shí)際支出信息，包括項目投資竣工決算數、財政實(shí)際支出等；
（五）其他應當公開(kāi)的信息。
5.信息錄入與公開(kāi)方式。儲備清單項目信息由行業(yè)主管部門(mén)（或政府指定的機關(guān)、事業(yè)單位）錄入、更新。管理庫項目準備階段、采購階段的信息主要由項目實(shí)施機構、本級財政部門(mén)錄入、更新；執行階段的信息主要由項目實(shí)施機構、項目公司（未設立項目公司的為社會(huì )資本）、金融機構、本級財政部門(mén)錄入、更新。
社會(huì )資本、金融機構、咨詢(xún)機構和專(zhuān)家等PPP項目參與方信息主要由各參與方在PPP綜合信息平臺相關(guān)模塊錄入、更新。
主動(dòng)公開(kāi)的項目基礎信息在項目經(jīng)省級財政部門(mén)審核納入儲備清單后公開(kāi)；主動(dòng)公開(kāi)的項目準備階段信息在項目經(jīng)省級財政部門(mén)審核并納入管理庫后或進(jìn)入執行階段后公開(kāi)；主動(dòng)公開(kāi)的項目采購階段信息在參與方錄入后公開(kāi)，或在項目經(jīng)省級財政部門(mén)審核進(jìn)入執行階段后公開(kāi)；主動(dòng)公開(kāi)的項目執行階段信息在參與方錄入后公開(kāi)，或在相關(guān)事項完成后次年4月30日前公開(kāi)。退出管理庫的項目將保留項目相關(guān)信息并顯示處于已退庫狀態(tài)。
主動(dòng)公開(kāi)的PPP項目參與方信息在錄入PPP綜合信息平臺后公開(kāi)。
6.信息更新周期。處于準備、采購階段的管理庫項目，項目信息更新周期不得超過(guò)6個(gè)月；處于執行階段的管理庫項目，項目信息更新周期不得超過(guò)12個(gè)月。逾期未按要求更新項目信息的，PPP綜合信息平臺將自動(dòng)顯示項目處于停滯狀態(tài)，由縣級以上地方財政部門(mén)督促項目相關(guān)參與方在3個(gè)月內完成整改。
經(jīng)查實(shí)PPP項目參與方未按照規定錄入、更新信息或存在其他不當情形的，縣級以上財政部門(mén)可以責令其限期改正；無(wú)正當理由拒不改正的，縣級以上財政部門(mén)可按相關(guān)規定將項目從項目庫中清退，并對PPP項目參與方進(jìn)行通報。
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（財辦金〔2022〕45號）
須及時(shí)錄入更新信息的項目類(lèi)別包括且不限于：
（一）信息更新停滯項目。一是處于準備階段、采購階段6個(gè)月以上，進(jìn)入執行階段12個(gè)月以上未更新過(guò)信息的項目；二是進(jìn)入執行階段12個(gè)月以上但未錄入項目融資、開(kāi)工建設進(jìn)度、項目付費、績(jì)效管理等重要信息的項目；三是當前階段以前必填信息應錄未錄的項目。 （二）信息錄入異常項目。一是各階段信息發(fā)生變化、但未及時(shí)錄入更新的項目；二是各階段錄入的數據、文本等信息存在明顯異常或錯誤的項目；三是準備階段涉及跨本級財政支出、但采購或執行階段未體現跨本級支出的項目。 （三）示范項目。財政部示范項目全部按要求真實(shí)、完整、準確、及時(shí)錄入更新信息。
20
（財金〔2022〕119號）
1. 嚴禁通過(guò)“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式，規避財政承受能力10%紅線(xiàn)約束。
（即該是誰(shuí)的責任就是誰(shuí)的責任，權責利對等。）
2. 嚴禁脫離項目實(shí)際通過(guò)“報小建大”等方式調整項目財政支出責任，規避財政承受能力10%紅線(xiàn)約束。
（即通過(guò)調整規劃范圍、概算調整等方式導致項目在準備階段和實(shí)施階段存在較大偏差的，要審慎了。）
3. PPP項目庫分為準備庫和執行庫，處于項目準備、采購階段的項目納入準備庫，主要用于項目?jì)浜徒灰状楹希惶幱陧椖繄绦须A段的項目納入執行庫，重點(diǎn)加強項目全生命周期預算管理、績(jì)效管理、履約管理。
4. 加強PPP項目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范工作協(xié)同和信息共享。
（即從項目參與主體、交易結構、收入機制等方面，在項目入庫前就徹底排除，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，聯(lián)防聯(lián)控。）
5. 擬采用轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項目，應具有長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉讓程序，合理確定轉讓價(jià)格。
（即明確了PPP的政府采購程序代替不了國資進(jìn)場(chǎng)交易程序。）
6. 未納入執行庫的項目，不得安排財政預算。
7. 嚴禁在項目合同及相關(guān)補充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會(huì )資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。嚴禁通過(guò)簽訂抽屜協(xié)議、陰陽(yáng)合同等方式規避監管。
21
財庫〔2022〕31號
規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目采購。按照深化改革和政府采購法修訂的總體思路，新增“C24000000政府和社會(huì )資本合作服務(wù)”品目。包括“公共設施類(lèi)合作服務(wù)”、“交通設施類(lèi)合作服務(wù)”、“水利設施類(lèi)合作服務(wù)”、“公園、景區及旅游類(lèi)合作服務(wù)”、“生態(tài)環(huán)境保護類(lèi)合作服務(wù)”、“農業(yè)、林業(yè)類(lèi)合作服務(wù)”、“教育類(lèi)合作服務(wù)”、“醫療衛生類(lèi)合作服務(wù)”、“社會(huì )保障類(lèi)合作服務(wù)”、“公共文化類(lèi)合作服務(wù)”、“信息技術(shù)、信息傳輸類(lèi)合作服務(wù)”以及“城市、城鎮發(fā)展類(lèi)合作服務(wù)”等12個(gè)類(lèi)別。