從南京的小西湖到常州的老城廂，從蘇州的網(wǎng)紅菜場(chǎng)到淮安的“里運河畫(huà)廊”，江蘇城市更新中捧出了一件件群眾滿(mǎn)意、社會(huì )關(guān)注的“城市作品”，但城市更新從理念認知、技術(shù)標準到政策支持，各地在推進(jìn)實(shí)施中也遇到不少難題。
4月25日，江蘇省住建廳發(fā)布《江蘇省城市更新行動(dòng)指引（2023版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行動(dòng)指引”），就城市更新的任務(wù)、難題和實(shí)施標準，尤其是和既往城市改造的本質(zhì)區別，給予了系統和針對性的解答。
既要空間更新，也要產(chǎn)業(yè)換新
去年9月，江蘇省發(fā)布48個(gè)省級首批城市更新試點(diǎn)項目名單。“城市更新行動(dòng)涉及到體制機制創(chuàng )新、城市規劃建設和治理體系重構等諸多方面，在試點(diǎn)推進(jìn)中，各地面臨不少問(wèn)題，產(chǎn)生了很多困惑，希望得到指導。”江蘇省政協(xié)副主席、江蘇省住房和城鄉建設廳廳長(cháng)周嵐介紹，城市更新行動(dòng)不僅僅是一個(gè)規劃，它面向問(wèn)題，要產(chǎn)生實(shí)效。
“江蘇城鎮化率已達74%，逐漸步入快速發(fā)展的中后期，城市更新更加強調以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展導向，與以往的建設改造相比，無(wú)論是價(jià)值理念、建設方式，還是利益分配、實(shí)施動(dòng)力，均發(fā)生很大轉變。”江蘇省設計大師、省規劃設計集團總經(jīng)理梅耀林說(shuō)，過(guò)去城建改造順應當時(shí)的快速城鎮化需求，更多注重“增長(cháng)”和“效率”，強調短期利益實(shí)現，而城市更新著(zhù)力解決城市短板弱項、群眾急難愁盼，更加關(guān)注生活品質(zhì)提高和人居環(huán)境改善，關(guān)注空間、社會(huì )、經(jīng)濟一體發(fā)展，側重小規模、漸進(jìn)式的局部調整和功能完善，城建重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導開(kāi)發(fā)的增量建設，轉向存量更新提質(zhì)。
位于南京外秦淮河邊的國創(chuàng )園（原南京造幣廠(chǎng)），就是一個(gè)城市更新讓老廠(chǎng)區再現活力融入城市的范例。更新改造中國創(chuàng )園保留了老廠(chǎng)房的機理和建筑，延續19世紀以來(lái)的百年工業(yè)文脈，注入了研發(fā)、辦公、文創(chuàng )等都市產(chǎn)業(yè)，如今這里既是辦公場(chǎng)所，也是熱門(mén)旅游“打卡”地。產(chǎn)權人作為更新實(shí)施主體，參與到建筑更新的“策劃、設計、建設、運營(yíng)”全生命周期，平衡短期效益與長(cháng)期效益，兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化提升，推動(dòng)工業(yè)歷史地段的活化利用，進(jìn)而融入城市發(fā)展。
“一個(gè)區域不應只發(fā)展旅游，還應注入實(shí)體產(chǎn)業(yè)，才能更有力地增加一座城市的經(jīng)濟和活力支撐。”江蘇省設計大師、蘇州九城都市建筑設計有限公司總建筑師張應鵬表示，老舊城區更新改造，需要直面“老城衰退”這一共性問(wèn)題，給老城注入新產(chǎn)業(yè)，喚回年輕人。行動(dòng)指引涉及老舊廠(chǎng)房、低效廠(chǎng)房的再利用，讓未來(lái)老城引入產(chǎn)業(yè)更加有據可考。在城市中心區、濱水區、歷史風(fēng)貌地區等重點(diǎn)區域，鼓勵利用低效閑置廠(chǎng)房興辦文化創(chuàng )意、科技研發(fā)、健康養老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
試點(diǎn)城市體檢，實(shí)施有機更新
為老城注入“新經(jīng)濟”，南京門(mén)西地區改造中保護歷史街區的同時(shí)，植入軟件、設計、文創(chuàng )等產(chǎn)業(yè)，零星切入餐飲、休閑空間、羽毛球場(chǎng)等復合功能，既滿(mǎn)足區域內工作人員的工作生活需求，又讓老門(mén)西融入南京老城，成為開(kāi)放式的辦公空間。
告別大拆大建，注重有機更新，城市更新保留下不同時(shí)代的建筑，讓城市從“斷代史”變?yōu)椤熬幠晔贰薄３鞘懈滦袆?dòng)指引要求，對更新項目全面體檢，既查找城市短板，甄別各類(lèi)城市問(wèn)題的輕重緩急，也梳理歷史文脈，查清資源要素，實(shí)施有機更新。
無(wú)體檢，不項目；無(wú)體檢，不更新。城市體檢自上而下整體“把脈”更新項目，分析地區各類(lèi)要素建設狀況，開(kāi)展居民意愿調查，梳理現狀問(wèn)題及實(shí)際需求，綜合評估問(wèn)題和短板，進(jìn)而明確城市更新目標、任務(wù)、時(shí)序等總體要求。
“城市體檢，應是城市更新行動(dòng)的前提和基礎，將從中發(fā)現的問(wèn)題作為更新著(zhù)重解決的問(wèn)題，也要通過(guò)城市體檢查擺城市競爭力、影響力和可持續發(fā)展中的問(wèn)題。”住房和城鄉建設部建筑節能與科技司副司長(cháng)汪科介紹，今年4月至8月住房和城鄉建設計劃組織全國各城市先行先試，率先試點(diǎn)城市體檢。此外，推出一批試點(diǎn)城市，落實(shí)城市體檢理念，在試點(diǎn)中總結方法，進(jìn)一步推廣并指導城市更新行動(dòng)。
社會(huì )各方參與，分擔更新成本
南京歷史城區保護建設集團是秦淮區主要從事老城保護更新的國資平臺，參與南京小西湖、小松濤巷、荷花塘片區等多個(gè)老舊地塊更新。集團董事長(cháng)范寧經(jīng)常被問(wèn)及：“你們是怎么做到更新項目收支平衡的？”他答，“在尊重各方權益的基礎上，我們研究建立受益者資金投入的政策機制，實(shí)現多方主體合作共贏(yíng)。”
和過(guò)去的城市改造相比，新發(fā)展階段的城市更新更強調政府引導、市場(chǎng)運作、市場(chǎng)參與，合理吸收權利主體參與進(jìn)來(lái)，利益分配調整貫穿于城市更新全過(guò)程，最大程度實(shí)現共贏(yíng)共享，從而實(shí)現了三個(gè)轉變：政府職能從“多頭管理”向“協(xié)同治理”轉變，企業(yè)目標從“高溢價(jià)、快周轉”向“持續微利”轉變，社會(huì )公眾從“表達訴求”向“深度參與”轉變。
根據“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”原則，南京鼓勵不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權人自籌資金用于更新改造，明確政府、市場(chǎng)主體和物業(yè)權利人的出資分類(lèi)邊界和比例。危房等級為d級的，翻建費按照市、區財政和產(chǎn)權人3：3：4的比例分攤。今年4月，南京小西湖片區堆草巷11號房屋更新完成，最終三個(gè)產(chǎn)權人各自花費約8萬(wàn)元，就能完成祖傳老宅翻新。
在試點(diǎn)實(shí)踐中，江蘇省各地政府、社會(huì )、居民多方資金共擔更新成本，綜合考慮自籌經(jīng)費、市場(chǎng)投入、貸款融資、政策性專(zhuān)項經(jīng)費等多種資金來(lái)源方式，配套相關(guān)支持政策。蘇州市住房和城鄉建設局總工程師錢(qián)毓靜介紹，在實(shí)踐中政策上對各方利益的整體協(xié)調考慮還不夠，土地、財稅、投融資等方面的激勵不足。如因缺少相應的稅收優(yōu)惠配套政策，導致土地增值稅過(guò)高，約占交易價(jià)格的50%，這就挫傷了投資方參與城市更新的積極性。
對此一些城市在政策支持上進(jìn)行了試點(diǎn)。無(wú)錫對于符合規定的城市更新項目，享受行政事業(yè)性收費和政府性基金相關(guān)減免政策。棚戶(hù)區改造安置房建設項目，免征城市基礎設施配套費等行政事業(yè)性收費。電力、通訊、市政公用等企業(yè)要積極支持城市更新工作，適當減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費。“城市更新以補齊城市短板、解決急難愁盼、激發(fā)城市活力為根本宗旨，回報率低、回報期長(cháng)，需要更多政策傾斜。”梅耀林說(shuō)。