生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式（EOD模式）的收入來(lái)源中是否可以包括土地出讓金，是當前各地都十分關(guān)心的問(wèn)題。筆者從多個(gè)EOD項目的回報機制中看到，土地出讓金作為收入來(lái)源（體現為反哺、返還、補貼、支付等不同的表達方式）都赫然在目。但是，就其合規性問(wèn)題，多數項目主體都是在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。故此，我們特將此問(wèn)題進(jìn)行闡述如下。

我們的觀(guān)點(diǎn)是：

（1）首先，毫無(wú)置疑的是，EOD模式強調的是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺邏輯，此處的產(chǎn)業(yè)是指有經(jīng)營(yíng)性收益的產(chǎn)業(yè)，而不是以“征拆”和“通平”為內核的土地收儲活動(dòng)，相應的，土地出讓金也不能被認定為產(chǎn)業(yè)收入。

（2）其次，EOD模式目前并未明確禁止財政資金（顯然也包括土地出讓金）對生態(tài)環(huán)境項目的支持。

（3）第三，即便是運用財政資金進(jìn)行支持，也應保持在合理的范圍內、合規的使用方式上。我們對以上觀(guān)點(diǎn)做如下闡述：  

一、EOD模式強調的是實(shí)體關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺

我國生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國開(kāi)行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），對EOD做了如下性質(zhì)認定，即“公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，肥瘦搭配組合開(kāi)發(fā)，實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道。”由此可見(jiàn)，EOD模式強調的是具有經(jīng)營(yíng)性收入的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺。環(huán)辦科財函〔2020〕489號文也在EOD模式的定義中強調了，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)環(huán)境治理項目的“產(chǎn)業(yè)鏈延伸”。盡管定義中并沒(méi)有具體明確產(chǎn)業(yè)的種類(lèi)，但是，顯然土地收儲活動(dòng)無(wú)論如何也不能被認定為“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”。

 除上述文件外，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委和國開(kāi)行在2020年和2021年陸續發(fā)布的《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》也都是強調了實(shí)體關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺機制，不再贅述。

二、財政資金對EOD模式的支持目前并沒(méi)有被明確禁止

 盡管EOD模式本身意在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的反哺，但是，由于生態(tài)環(huán)境項目的特殊性，不能苛求每一個(gè)項目都能夠實(shí)現收益對投入的反哺，財政資金給予適當的支持，對生態(tài)環(huán)境項目的實(shí)施也是具有一定意義的。

關(guān)于財政資金的支持，目前我國并沒(méi)有明確出臺文件予以支持。但是，從政策的字里行間，也可以看出一些端倪。例如，《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》中闡述，“試點(diǎn)實(shí)施單位切實(shí)加強公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化融合實(shí)施。實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加大產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度。”《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》中闡述，“實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實(shí)現政府資金‘零投入’”。由上述兩個(gè)內容可以看出，既然是文件強調“加大”產(chǎn)業(yè)收益的反哺力度、“力爭”實(shí)現政府資金“零投入”，顯然就意味著(zhù)如果無(wú)法實(shí)現“加大”和“力爭”目標時(shí)，EOD項目仍然是可以實(shí)施的，那么，顯然就是隱含著(zhù)財政資金可以進(jìn)行適當的支持。

但是，2022年3月8日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于印發(fā)<生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校?gt;的通知》（環(huán)辦科財〔2022〕6號），對財政資金的支持進(jìn)行了禁止性規定，即，對于EOD項目，除規范的PPP項目外，不涉及運營(yíng)期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。當然，目前這個(gè)規定也僅是適用于申報金融支持庫的項目，并非對全部的EOD項目而言。但是從此文件可以看出，我國對于EOD模式實(shí)現實(shí)體產(chǎn)業(yè)足額反哺的政策導向已經(jīng)越來(lái)越明顯，各地在謀劃EOD項目時(shí)，應密切關(guān)注國家EOD模式政策的實(shí)時(shí)變化。

三、財政資金的支持既要合理，也要合規

 所謂合理，是指EOD模式的本質(zhì)仍然是以經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)反哺為主，如果項目中的收入來(lái)源大部分來(lái)自于財政資金（尤其是土地出讓金），那么，EOD模式的本質(zhì)將被顛覆，此時(shí)將很可能被認定為“以EOD模式之名、行財政兜底之實(shí)”。目前，我國很多EOD項目都是處于此種狀態(tài)——在項目中，經(jīng)營(yíng)性收入僅占很小部分，絕大部分仍然來(lái)自于土地出讓金的反哺或者返還。當前國家對地方政府隱性債務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“隱性債務(wù)”）的認定標準尚不明晰，若項目大部分需要財政資金（尤其是預期土地出讓金）的支付，將可能被認定為增加隱性債務(wù)。

所謂合規，是指財政資金必須在合規的范圍內支持，這種合規是多方面的，既涉及到不能形成隱性債務(wù)，也涉及到其他方面的財政規定，例如項目立項方面，納入財政預算安排和財政可承受方面，符合三年中期財政規劃要求的方面，績(jì)效考核方面等。

 財政資金支持的合理和合規，不僅對地方政府和項目主體的風(fēng)險產(chǎn)生影響，從項目實(shí)施前端看，更是涉及到項目落地的問(wèn)題。若合理性與合規性禁不起推敲和論證，那么，項目融資將難以完成，最終項目將無(wú)法順利落地，一切就都成了空中樓閣。

 綜上，EOD模式作為近兩年生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域新興的投融資模式，目前還處于政策有很多的不確定性、不具體化的情形下，各地盡管迫切需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理業(yè)務(wù)，但是仍應當謹慎謀劃項目，促進(jìn)項目的合法合規和落地性。