從2020年開(kāi)始，EOD模式毫無(wú)疑問(wèn)已經(jīng)成為了我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的核心和熱點(diǎn)模式。但是，從市場(chǎng)實(shí)踐看，在萬(wàn)眾矚目、躍躍欲試的表象下，能夠真正落地實(shí)施的EOD項目卻屈指可數，其主要原因在于EOD模式對產(chǎn)業(yè)的獨特要求反而束縛了EOD本身的推廣和發(fā)展。如果嚴格按照EOD模式的要求來(lái)實(shí)施，那么我國大量生態(tài)環(huán)境項目將難以操作。基于此，本文將討論在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，采用非 EOD模式開(kāi)展區域綜合開(kāi)發(fā)，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境項目的順利落地。
一、EOD模式的局限性
2020年生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）中明確規定了，EOD模式中，收益較好的產(chǎn)業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”）與生態(tài)環(huán)境項目必須具有關(guān)聯(lián)性。在此之后，三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的另外幾個(gè)關(guān)于EOD模式的政策文件中，均不斷的強化這種“關(guān)聯(lián)性”。由此形成了EOD模式的明確標準——如果收益較好的產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境項目之間不具有關(guān)聯(lián)性，那么就不是合規的EOD模式。
這種嚴格要求產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)性”的政策規定在現實(shí)中給各地EOD項目的包裝造成了嚴重阻礙，主要原因在于：一是這種“關(guān)聯(lián)性”并沒(méi)有具體化的標準（實(shí)踐中也確實(shí)難以做出標準），很多地方政府在包裝項目時(shí)縮手縮腳，尤其是涉及到了商業(yè)類(lèi)型的項目，更是不敢觸碰。二是在現實(shí)中，能夠對投資額很大（通常數以?xún)|計）的生態(tài)環(huán)境項目起到反哺作用的產(chǎn)業(yè)項目本來(lái)就是鳳毛麟角的，在強調了“關(guān)聯(lián)性”后，這種產(chǎn)業(yè)項目將更加微乎其微了。因此，很多生態(tài)環(huán)境項目面對EOD模式時(shí)，難以設計出資金平衡方案。即便是千方百計的堆積數據湊成資金平衡，但是也很大可能性因缺乏合理性而得不到金融機構的認可。故此，如果在實(shí)踐中一味的抱著(zhù)實(shí)施EOD模式的目的，那么，很多地方政府面對生態(tài)環(huán)境項目將一籌莫展。這顯然對當地環(huán)境的改善和經(jīng)濟的發(fā)展都是不利的。
我們還應認知到，EOD模式的原理是以生態(tài)環(huán)境為導向而形成的區域開(kāi)發(fā)，除了EOD模式外，我國在更早的時(shí)間已經(jīng)推廣了開(kāi)發(fā)理念相同的TOD模式。在TOD模式中（主要集中在鐵路建設領(lǐng)域），國家明確支持了鐵路場(chǎng)站、市域（郊）鐵路、高鐵站等建設與周邊土地進(jìn)行一體化綜合開(kāi)發(fā)。這里對于周邊土地綜合開(kāi)發(fā)并沒(méi)有提到開(kāi)發(fā)項目必須與鐵路場(chǎng)站具有“關(guān)聯(lián)性”。從實(shí)踐中看，很多高鐵新城、市域（郊）鐵路周邊的開(kāi)發(fā)都是囊括了包括大量的房地產(chǎn)、商業(yè)等項目在內的各式各樣的項目類(lèi)型。由此可見(jiàn)，TOD模式和EOD模式盡管原理相同，但是政策規定卻大相徑庭。相比之下，TOD模式更能夠實(shí)現項目創(chuàng )新和項目落地，而EOD模式礙于產(chǎn)業(yè)的“關(guān)聯(lián)性”而舉步維艱。
當然，我們也理解EOD模式針對的生態(tài)環(huán)境具有脆弱性，應在綜合開(kāi)發(fā)時(shí)“呵護備至”，不能使生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞。我們無(wú)意對EOD政策所規定的“關(guān)聯(lián)性”是否合適進(jìn)行價(jià)值評判，只是從項目實(shí)踐角度出發(fā)，我們認為，不應將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合開(kāi)發(fā)與EOD模式等同理解和對待。宜做EOD，則做EOD；不宜做EOD，就不用非要以EOD的思維來(lái)開(kāi)展區域綜合開(kāi)發(fā)。
二、非EOD模式下區域綜合開(kāi)發(fā)的政策支持
從當前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策來(lái)說(shuō)，我國并沒(méi)有禁止非EOD模式下實(shí)施區域綜合開(kāi)發(fā)的行為。同時(shí)在一些生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策文件中，對“EOD”和“關(guān)聯(lián)性”也并未提及（無(wú)論是這些名詞本身，還是其真實(shí)涵義）。我們在此列舉如下：
1.在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）中明確規定了，第一，“采取‘生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入’方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營(yíng)權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。”這里強調的是“適宜”的產(chǎn)業(yè)，而并不是“關(guān)聯(lián)”產(chǎn)業(yè)，兩個(gè)名詞之間的區別是顯而易見(jiàn)的。第二，“對社會(huì )資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經(jīng)營(yíng)性建設項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復主體在公開(kāi)競爭中具有優(yōu)先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理。”這里提及的 “經(jīng)營(yíng)性建設項目”顯然不能理解為必須是“關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”。
2.在《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（自然資規〔2019〕6號）中明確規定了，（1）“結合生態(tài)功能修復和后續資源開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區內各類(lèi)空間用地的規模、結構、布局和時(shí)序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)利用創(chuàng )造條件。”（2）“歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設用地的，在符合國土空間規劃前提下┅┅”由此可見(jiàn)，自然資源部在礦山生態(tài)修復領(lǐng)域也并沒(méi)有強調“關(guān)聯(lián)性”。
由上述政策舉例我們可以看出，國務(wù)院和自然資源部并沒(méi)有明確強調產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)性”，而僅是體現了“適宜性”的思想方針。尤其是國辦發(fā)〔2021〕40號文的發(fā)布日期在EOD的系列政策文件之后，更加彰顯了國家對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的綜合開(kāi)發(fā)，并不限于EOD模式。
三、非EOD模式下區域綜合開(kāi)發(fā)的性質(zhì)
非EOD模式下的區域綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)際上就是在區域綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不再拘泥于產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境項目之間的“關(guān)聯(lián)性”問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，包括各種類(lèi)型的商業(yè)項目都是可以成為重要的項目類(lèi)型。也就是說(shuō)，與TOD模式的操作方式相同。
從立項角度看，可以立項為“XX河道整治綜合開(kāi)發(fā)項目”“XX礦山修復綜合開(kāi)發(fā)項目”等等。雖然此種綜合項目并不是EOD項目，但同樣是符合國家“公益性項目與經(jīng)營(yíng)性項目綜合打包，促進(jìn)資金平衡”的政策導向，也是國家明確鼓勵和支持的方式。只是為了與EOD模式做出區分，在設計項目時(shí)應明確避免“EOD”的字樣。
四、非EOD模式下區域綜合開(kāi)發(fā)的類(lèi)型
非EOD模式下區域綜合開(kāi)發(fā)主要存在兩種類(lèi)型：
一是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域為主項目，開(kāi)展區域綜合開(kāi)發(fā)的目的是為了平衡生態(tài)環(huán)境保護修復的投入（即綜合打包項目的主輔關(guān)系，詳見(jiàn)作者《經(jīng)營(yíng)性項目與公益性項目綜合打包（三）：完全市場(chǎng)化資金平衡的要點(diǎn)》）。此種類(lèi)型能夠得到包括國辦發(fā)〔2021〕40號文在內的有關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政策的支持。
二是經(jīng)營(yíng)性項目與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域項目進(jìn)行綜合打包時(shí)，兩類(lèi)項目之間不是主輔關(guān)系，而是平等關(guān)系。此種情況雖然不符合國辦發(fā)〔2021〕40號文（該文中明確的闡述了“嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)”），但是，也并不能就認定為違規，只是社會(huì )資本方不能獲得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)政策支持而已。平等關(guān)系下，該綜合項目將具有鮮明的商業(yè)性，實(shí)施主體應按照商業(yè)開(kāi)發(fā)的邏輯來(lái)對待此項目。這并不是不實(shí)際的，如果某一個(gè)開(kāi)發(fā)商看重了城市近郊的礦山修復或者水系整治后的商業(yè)開(kāi)發(fā)，那么，他也可以不享受來(lái)自于生態(tài)環(huán)境方面的政策優(yōu)惠，而著(zhù)眼于商業(yè)開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的成就。
綜上所述，在當前形勢下，各地在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域項目時(shí)，應不拘泥于EOD模式、不對政策做教條化理解，以開(kāi)闊型思路謀劃包裝非EOD模式下的區域綜合開(kāi)發(fā)，才更是符合各地政府的現實(shí)需求。當然，還要強調的是，對非EOD模式下區域綜合開(kāi)發(fā)項目的包裝，還必須提前與金融機構進(jìn)行溝通，以獲得足夠的資金支持。