引 言
我國政府投資項目涵蓋了公共基礎設施、文化、科教、國防等重要領(lǐng)域，對國民經(jīng)濟有著(zhù)十分重大影響，政府投資項目初步設計質(zhì)量是保證工程質(zhì)量、效率及效益的重要前提。隨著(zhù)《政府投資條例》的出臺，政府投資項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計作為項目決策階段的三個(gè)重要環(huán)節，其審批流程更加制度化、規范化、法定化。項目初步設計是施工圖設計的基礎，其提出的概算是控制政府投資項目總投資的依據，也是工程招標控制價(jià)格的依據。加強初步設計管理和投資概算控制，規范開(kāi)展初步設計階段各項工作，是政府投資項目管理的核心環(huán)節之一，也是政府投資項目能夠保質(zhì)保量完成的重要基礎。
一、厘清政府投資項目的基本概念
1.1 政府投資
政府投資是政府實(shí)現全社會(huì )固定資產(chǎn)投資建設、優(yōu)化公共資源配置、實(shí)現公共財政的既定目標、調節宏觀(guān)經(jīng)濟的重要手段，是指在我國境內使用預算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設活動(dòng)，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。滿(mǎn)足中國境內、使用預算安排的資金、投資建設活動(dòng)（即作為投資項目）三個(gè)要素則為政府投資。
1.2 政府投資資金
政府投資的項目所使用的“使用預算安排的資金”，即政府投資資金。我國預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算。
一般公共預算支出按照經(jīng)濟性質(zhì)分類(lèi)，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負責安排的中央預算內投資和省級發(fā)展改革委負責的省級預算內投資屬于資本性支出；政府性基金預算專(zhuān)項用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門(mén)的專(zhuān)項建設基金屬于政府性基金；國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會(huì )保險基金預算專(zhuān)項用于社會(huì )保險，沒(méi)有資本性支出。
1.3 政府投資方式
一般來(lái)說(shuō)，政府投資根據投入性質(zhì)、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔社會(huì )公共服務(wù)的公益性項目。
資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權投入，資本金是指項目投資方認繳的非負債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權屬于國有股權。投資補助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。
貸款貼息即政府通過(guò)無(wú)償貼息方式對使用銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。
補助資金和貼息資金不形成新的權益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務(wù)費用。
1.4 政府投資項目
政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統稱(chēng)政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權歸屬?lài)业捻椖浚酝顿Y補助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)營(yíng)性項目則不屬于政府投資項目。
對于上級政府以補助形式給下級政府下達的投資，下級政府用來(lái)直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補助”這只是上下級之間的具體分工導致，安排投資的上級部門(mén)不直接參與項目決策，由下級部門(mén)承擔項目管理責任。
例如，國家發(fā)改委以補助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒(méi)有直接將資金安排到具體項目，但由省級發(fā)改委切塊下達到具體項目，這種類(lèi)型的項目仍然屬于直接投資項目。
二、政府投資項目初步設計審批對象、權限及流程
2.1 審批對象
對于采取直接投資和資本金注入的項目，屬于政府投資項目，實(shí)行審批制，政府管理主要側重于項目決策、實(shí)施過(guò)程、資金使用等環(huán)節管理；對于采用投資補助和貸款貼息的項目，屬于企業(yè)投資項目，實(shí)行核準制或備案制，政府管理主要側重于資金的管理，一般不過(guò)多干預項目具體的決策和實(shí)施。采用直接投資和資本金注入的項目必須編制初步設計并提出概算，履行審批手續。對于PPP項目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項目的關(guān)系以及投資所形成資產(chǎn)的屬性。采取資本金注入的PPP項目，也應該嚴格履行初步設計審批手續。采用工程總承包方式的政府投資項目，應當在初步設計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。
2.2 審批權限
在國家層面，水運工程、公路建設等項目由交通運輸部相關(guān)部門(mén)審批初步設計；民航專(zhuān)業(yè)工程及民航建設項目初步設計由中國民航局審批；水利基建項目初步設計由水利部審批；其他政府投資項目初步設計由國家發(fā)展改革委審批。
目前，大多數省級政府部門(mén)參照國家相關(guān)部委審批權限開(kāi)展初步設計審批工作。隨著(zhù)“放管服”的不斷深入，審批權限不斷下放。
一般來(lái)說(shuō)，初步設計的審批權限與可研階段的審批權限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門(mén)審批，初步設計也由同級審批部門(mén)審批。
2.3 審批流程
為嚴格執行并聯(lián)審批制度、規范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會(huì )會(huì )同多部門(mén)印發(fā)了《全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺投資審批管理事項統一名稱(chēng)和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線(xiàn)提交的申請材料和部門(mén)的批準文件，作為后續審批事項申請材料的，應通過(guò)在線(xiàn)平臺共享獲得，不得要求項目單位重復提交。
因此，政府投資項目初步設計審批，項目單位應通過(guò)全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺進(jìn)行申報，上傳初步設計審批申請文件、工程可行性研究報告批復、初步設計文件等材料。
審批單位通過(guò)在線(xiàn)平臺對項目進(jìn)行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準的，書(shū)面通知項目單位并說(shuō)明理由。
對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、社會(huì )公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，審批單位應當在中介服務(wù)機構評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估的基礎上作出是否批準的決定。
三、政府投資項目初步設計審批的審查重點(diǎn)
3.1 政策方面
項目初步設計及提出的概算要符合可行性研究報告批復，主要包括項目的建設內容、建設規模、總投資、建設地點(diǎn)等內容。
對于建設規模、建設內容發(fā)生較大變化或建設地點(diǎn)變更的項目以及初步設計提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應當報原可研審批部門(mén)重新審批后再進(jìn)行初步設計審批。
上述現象可以分兩種情形：
一是擅自擴大規模或提高標準，這種情形項目單位應當嚴格按照可研批復重新編制初步設計，并提出合理概算；
二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應當重新編制可行性研究報告并報送原可研部門(mén)批準后，再進(jìn)行初步設計編制。
3.2 專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面
項目初步設計要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標準、規范和設計深度要求。如《鐵路建設項目預可行性研究、可行性研究和設計文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線(xiàn)鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設項目。
該辦法進(jìn)一步規范了鐵路建設項目各階段設計文件組成與內容、統一了設計文件編制深度的標準，包含了鐵路勘察設計的基礎要求和基本準則，是我國鐵路建設的重要標準支撐。
工業(yè)民用建筑領(lǐng)域有住房城鄉建設部印發(fā)的《建筑工程設計文件編制深度規定（2016版）》，該規定明確提出初步設計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿(mǎn)足該規定的基礎上，設計深度尚應符合各類(lèi)專(zhuān)項審查和工程所在地的相關(guān)要求。
水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設計報告編制規程》、《公路工程基本建設項目設計文件編制辦法》等標準規范。
項目初步設計總平面布置及功能布局要合理，符合規劃、用地、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、消防等有關(guān)要求；各有關(guān)專(zhuān)業(yè)要執行國家工程技術(shù)規范和行業(yè)標準，采用的新技術(shù)、新材料要安全、可靠、可行；概算的編制原則、內容、計算方法要符合國家和地方現行規定。
政府投資項目遵循經(jīng)濟、實(shí)用、安全的原則，把錢(qián)用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。
3.3 設計變更和概算調整
批準的初步設計及核定的概算是項目建設實(shí)施和控制投資的依據，不能擅自調整和突破概算。
因項目建設期價(jià)格大幅上漲、政策調整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災害等不可抗力因素等原因導致原設計方案及核定概算不能滿(mǎn)足工程實(shí)際需要的，可以申請設計變更和概算調整，超出的資金由項目單位落實(shí)來(lái)源。
除上述四大原因外，項目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的重大設計變更或超概行為都屬于違規行為。
這里的重大設計變更主要指的是項目的建設規模、設計標準、主要建筑結構形式、主要工藝、重要設備、重大技術(shù)問(wèn)題處理措施、施工組織設計發(fā)生變化。
四、政府投資項目初步設計階段常見(jiàn)的問(wèn)題
4.1 項目單位常見(jiàn)問(wèn)題
我國政府投資項目由政府有關(guān)機構或其指定、委托的機關(guān)、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設實(shí)施管理，項目較多的單位一般自設基建辦，項目較少的單位則是抽調人員組成臨時(shí)項目部，負責項目組織實(shí)施。
項目單位往往行政干預過(guò)多，保護主義嚴重，管理模式相對粗放，管理技術(shù)力量薄弱，違反建設程序，存在未批先建、報小建大、報大建小、不及時(shí)組織竣工驗收等現象。
有的項目單位不重視投資控制，擅自改變設計方案、變更建設內容、擴大或縮小建設規模、提高建設標準等，導致項目發(fā)生重大變更或嚴重超概。
還有的項目單位不注重主體工程建設，把大部分資金和精力投入到裝飾裝修中，導致后續使用過(guò)程中主體工程不能滿(mǎn)足基本使用功能，出現安全隱患。
4.2 設計咨詢(xún)單位的常見(jiàn)問(wèn)題
項目可行性研究不充分，咨詢(xún)單位在開(kāi)展可行性研究工作時(shí)，前期工作不扎實(shí)，分析論證不深入全面，得出的結論不科學(xué)，甚至采取同類(lèi)項目簡(jiǎn)單替換的方式潦草完成可研報告編制，導致可研報告漏洞百出。
有的項目不按照法定程序選擇設計單位，而直接委托不具備相應設計能力的“關(guān)系戶(hù)”承擔項目初步設計，導致設計方案不科學(xué)、設計質(zhì)量不合格、缺少方案必選、設計圖紙設計不合理、設計深度不達標、概算高估冒算或漏項少算等。
同時(shí)，市場(chǎng)上存在資質(zhì)掛靠亂象，有些設計咨詢(xún)單位通過(guò)掛靠資質(zhì)的方式謀取利益，只出章子不出技術(shù)，也沒(méi)有相應的管理措施，導致市場(chǎng)上出現很多沒(méi)有組織的小團隊依靠他人資質(zhì)開(kāi)展設計咨詢(xún)工作，對工程質(zhì)量造成了嚴重威脅。
4.3 政府部門(mén)的常見(jiàn)問(wèn)題
隨著(zhù)審批權限的下放，有一些下級審批部門(mén)承接能力有限，例如偏遠貧困地區，區域內專(zhuān)家數量有限、水平有限，項目評審工作開(kāi)展困難，設計審批質(zhì)量難以保證。
多數審批部門(mén)依靠專(zhuān)家或第三方評審機構開(kāi)展項目評審工作，有些評審機構在專(zhuān)家行為規范管理方面欠缺，存在專(zhuān)家庫更新不及時(shí)、專(zhuān)家技術(shù)不過(guò)關(guān)、專(zhuān)家通過(guò)項目評審謀私利等現象。
缺少事中事后評價(jià)環(huán)節，事中事后評價(jià)市政府投資項目實(shí)現閉環(huán)管理的關(guān)鍵環(huán)節，具有監督、控制、經(jīng)驗總結、信息反饋、提高項目投資管理水平等作用。
目前，開(kāi)展事中事后評價(jià)的政府投資項目較少，尤其是邊遠地區多處于項目事中事后評價(jià)探索階段，還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地開(kāi)展項目后評價(jià)工作，而目前多數已開(kāi)展的項目后評價(jià)也只是浮于表面，趨于形式。
五、提升政府投資項目初步設計管理和概算控制水平的幾點(diǎn)建議
5.1 提升項目單位項目管理水平
強化項目單位的項目管理意識，嚴把“質(zhì)量、進(jìn)度、投資”三大控制要素，提升專(zhuān)業(yè)水平，項目單位可以定期邀請專(zhuān)家對管理人員進(jìn)行專(zhuān)項業(yè)務(wù)培訓，加強政策普及，增強管理人員項目管理本領(lǐng)，提升謀劃和推進(jìn)項目建設的專(zhuān)業(yè)能力。
也可以引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的全過(guò)程咨詢(xún)單位提供項目從決策到竣工驗收全生命周期咨詢(xún)服務(wù)。
尤其在初步設計階段，咨詢(xún)機構不但熟悉前期論證過(guò)程，還能以專(zhuān)業(yè)的角度為設計單位提供可行建議，增強了工程建設過(guò)程的協(xié)同性，有利于幫助項目單位提高效率、節約資金。
5.2 嚴格設計咨詢(xún)行業(yè)管理
嚴格執行招投標程序，通過(guò)公平競爭的方式確定項目初步設計單位，嚴堵“關(guān)系戶(hù)”的后門(mén)。
必須進(jìn)行招標的項目招標方式嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》執行；不需要招標的項目，根據具體情況采取競爭性磋商和競爭性談判等公平、公正的方式確定。
鼓勵探索初步設計階段協(xié)同實(shí)時(shí)造價(jià)管理模式，利用新技術(shù)實(shí)現造價(jià)管理可視化、協(xié)同化，實(shí)現設計與造價(jià)的動(dòng)態(tài)鏈接，提前預見(jiàn)項目建設過(guò)程中各種不確定因素，進(jìn)一步提高概算控制的準確性。
5.3 建立獎懲制度
建立設計咨詢(xún)企業(yè)黑名單制度，建立信用檔案，及時(shí)將設計咨詢(xún)單位的不良記錄推送至信用中國，對于造成重大損失的，可以限制其在一定時(shí)間內參與政府投資項目設計咨詢(xún)。
行業(yè)主管部門(mén)或者協(xié)會(huì )定期組織設計咨詢(xún)行業(yè)優(yōu)秀評選或競賽活動(dòng)，通過(guò)表彰優(yōu)秀的方式，激勵設計咨詢(xún)單位提高設計咨詢(xún)水平。
5.4 健全和完善專(zhuān)家庫管理制度
建立專(zhuān)業(yè)門(mén)類(lèi)齊全、經(jīng)驗豐富、技術(shù)過(guò)硬的專(zhuān)家庫，進(jìn)一步明確專(zhuān)家的資格認定、入庫管理及相關(guān)權責界定，注重發(fā)揮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力，實(shí)行專(zhuān)家庫動(dòng)態(tài)管理，定期更新，及時(shí)整合資源。
充分發(fā)揮專(zhuān)家在初步設計階段的智囊、參謀、權威和咨詢(xún)作用，提高項目評審質(zhì)量和公信力，提升初步設計和概算管理水平。
5.5 加強項目事中事后評價(jià)
深入開(kāi)展政府投資項目后評價(jià)，通過(guò)對項目前期決策、實(shí)施、運營(yíng)（行）階段以及項目經(jīng)濟效益、外部影響、持續性等方面進(jìn)行全面、系統和客觀(guān)分析，檢測項目預期目標是否達到、主要指標是否實(shí)現，找出項目成功或失敗的原因，吸取經(jīng)驗和教訓，為未來(lái)新項目的科學(xué)決策以及提高投資管理水平提供依據。
同時(shí)，加強對后評價(jià)成果的運用，將后評價(jià)情況納入考核體系，將其后評價(jià)結果與績(jì)效掛鉤，采取切實(shí)可行的獎懲制度，加強事中事后評價(jià)的嚴肅性。