國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持

社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)

 

國辦發(fā)〔2021〕40號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

 

生態(tài)保護修復是守住自然生態(tài)安全邊界、促進(jìn)自然生態(tài)系統質(zhì)量整體改善的重要保障。長(cháng)期以來(lái)，我國一些地區生態(tài)系統受損退化問(wèn)題突出、歷史欠賬較多，生態(tài)保護修復任務(wù)量大面廣，需要動(dòng)員全社會(huì )力量參與。為進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì )資本參與生態(tài)建設，加快推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和修復，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)。

 

 

一、總體要求

 

（一）指導思想。

 

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)生態(tài)保護修復高質(zhì)量發(fā)展，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，維護國家生態(tài)安全，構建生態(tài)文明體系，推動(dòng)美麗中國建設。

 

（二）工作原則。

 

堅持保護優(yōu)先、系統修復。遵循自然規律，統籌自然生態(tài)各要素，以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性，推進(jìn)山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理，提升生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。

堅持政府主導、市場(chǎng)運作。發(fā)揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務(wù)、風(fēng)險防范等作用，統一市場(chǎng)準入，規范市場(chǎng)秩序，建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)規則，為社會(huì )資本營(yíng)造公平公正公開(kāi)的投資環(huán)境，構建持續回報和合理退出機制，實(shí)現社會(huì )資本進(jìn)得去、退得出、有收益。嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)，嚴禁突破耕地保護和生態(tài)保護等紅線(xiàn)，嚴禁各類(lèi)違反法律法規規定的行為。

 

堅持目標導向、問(wèn)題導向。圍繞構建“誰(shuí)修復、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護修復市場(chǎng)機制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全等問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現生態(tài)效益和經(jīng)濟社會(huì )效益相統一。

 

堅持改革創(chuàng )新、協(xié)調推進(jìn)。加強與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制、生態(tài)保護補償機制等改革協(xié)同，統籌必要投入與合理回報，暢通社會(huì )資本參與和獲益渠道，創(chuàng )新激勵機制、支持政策和投融資模式，激發(fā)社會(huì )資本投資潛力和創(chuàng )新動(dòng)力。

 

 

二、參與機制

 

（三）參與內容。

 

鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護修復開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng )新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對區域生態(tài)保護修復進(jìn)行全生命周期運營(yíng)管護。重點(diǎn)鼓勵和支持社會(huì )資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態(tài)保護修復。對有明確責任人的生態(tài)保護修復，由其依法履行義務(wù)，承擔修復或賠償責任。

 

（四）參與方式。

 

1．自主投資模式。社會(huì )資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開(kāi)展生態(tài)保護修復。

 

2．與政府合作模式。社會(huì )資本可按照市場(chǎng)化原則設立基金，投資生態(tài)保護修復項目。對有穩定經(jīng)營(yíng)性收入的項目，可以采用政府和社會(huì )資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規定通過(guò)投資補助、運營(yíng)補貼、資本金注入等方式支持社會(huì )資本獲得合理回報。

 

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個(gè)人等與政府及其部門(mén)合作，參與生態(tài)保護修復，共同建設生態(tài)文明。

 

社會(huì )資本可通過(guò)以下方式在生態(tài)保護修復中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營(yíng)權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過(guò)經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等。

 

（五）參與程序。

 

結合實(shí)際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動(dòng)社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的積極性。一般可以采取如下程序：

 

1．科學(xué)設立生態(tài)保護修復項目。堅持問(wèn)題導向，依據各級國土空間規劃、生態(tài)保護修復規劃等規劃和有關(guān)標準要求，確定生態(tài)保護修復任務(wù)和重點(diǎn)項目。

 

2．合理制定生態(tài)保護修復方案。在廣泛征求社會(huì )意見(jiàn)的基礎上，合理確定項目生態(tài)保護修復方案，明確生態(tài)保護修復目標或核心指標、自然資源（其中礦產(chǎn)資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）資產(chǎn)配置及后續產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求等。涉及相關(guān)主體利益的，應當協(xié)商一致。

 

3．公開(kāi)競爭引入生態(tài)保護修復主體。將生態(tài)保護修復方案、相應的自然資源資產(chǎn)配置方案、各類(lèi)指標轉讓及支持政策等一并公開(kāi)，通過(guò)競爭方式確定生態(tài)保護修復主體暨自然資源資產(chǎn)使用權人，并簽訂生態(tài)保護修復協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議，明確修復要求、各方權利義務(wù)和違約責任。

 

4．規范開(kāi)展生態(tài)保護修復產(chǎn)品市場(chǎng)化交易。探索建立自然資源資產(chǎn)與生態(tài)保護修復產(chǎn)品的交易渠道，公開(kāi)發(fā)布產(chǎn)品交易規則、企業(yè)信用評級等信息，依托公共資源交易平臺體系，規范開(kāi)展市場(chǎng)化交易。

 

 

三、重點(diǎn)領(lǐng)域

 

（六）自然生態(tài)系統保護修復。針對受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態(tài)系統，開(kāi)展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動(dòng)植物種群保護恢復、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。全面提升生態(tài)系統碳匯能力，增加碳匯增量，鼓勵開(kāi)發(fā)碳匯項目。科學(xué)評估界定自然保護地保護和建設范圍，引導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學(xué)實(shí)驗等活動(dòng)和特許經(jīng)營(yíng)項目。

 

（七）農田生態(tài)系統保護修復。針對生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護矛盾突出的農田生態(tài)系統，開(kāi)展全域土地綜合整治，實(shí)施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態(tài)保護修復、土地復墾、生物多樣性保護等，改善農田生境和條件。

 

（八）城鎮生態(tài)系統保護修復。針對城鎮生態(tài)系統連通不暢、生態(tài)空間不足等問(wèn)題，實(shí)施生態(tài)廊道、生態(tài)清潔小流域、生態(tài)基礎設施和生態(tài)網(wǎng)絡(luò )建設，提升城鎮生態(tài)系統質(zhì)量和穩定性。

 

（九）礦山生態(tài)保護修復。針對歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，實(shí)施地質(zhì)災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、破損生態(tài)單元修復等，重建生態(tài)系統，合理開(kāi)展修復后的生態(tài)化利用；參與綠色礦山建設，提高礦產(chǎn)資源節約集約利用水平。

 

（十）海洋生態(tài)保護修復。針對海洋生境退化、外來(lái)物種入侵等問(wèn)題，實(shí)施退圍還灘還海、岸線(xiàn)岸灘整治修復、入海口海灣綜合治理、海岸帶重要生態(tài)廊道維護、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀(guān)和歷史人文遺跡的前提下，對生態(tài)受損的無(wú)居民海島開(kāi)展生態(tài)保護修復，允許適度生態(tài)化利用。

 

（十一）探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。鼓勵和支持投入循環(huán)農（林）業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態(tài)牧場(chǎng)等；發(fā)展經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質(zhì)能源等特色產(chǎn)業(yè)；參與河道保護和治理，在水資源利用等產(chǎn)業(yè)中依法優(yōu)先享有權益；參與外來(lái)入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生物天敵等實(shí)用技術(shù)；開(kāi)展產(chǎn)品認證、生態(tài)標識、品牌建設等工作。

 

 

四、支持政策

 

（十二）規劃管控。市、縣級政府應將生態(tài)保護修復和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護修復區域內各類(lèi)空間用地的規模、結構、布局和時(shí)序。項目范圍內涉及零散耕地、園地、林地、其他農用地需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入生態(tài)保護修復方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事項的，依法辦理審批手續。落實(shí)好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線(xiàn)，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成后，通過(guò)年度土地變更調查統一調整土地用途，不動(dòng)產(chǎn)登記機構依據調整土地用途文件辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記。

 

（十三）產(chǎn)權激勵。對集中連片開(kāi)展生態(tài)修復達到一定規模和預期目標的生態(tài)保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權，從事旅游、康養、體育、設施農業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)；其中以林草地修復為主的項目，可利用不超過(guò)3%的修復面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。對社會(huì )資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經(jīng)營(yíng)性建設項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復主體在公開(kāi)競爭中具有優(yōu)先權；涉及海域使用權的，可以依法依規比照上述政策辦理。修復后新增的集體農用地，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織將經(jīng)營(yíng)權依法流轉給生態(tài)保護修復主體。修復后的集體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有序推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，生態(tài)保護修復主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權。社會(huì )資本投資修復并依法獲得的土地、海域使用權等相關(guān)權益，在完成修復任務(wù)后，可依法依規流轉并獲得相應收益。

 

釋放產(chǎn)權關(guān)聯(lián)權益。社會(huì )資本將修復區域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以?xún)?yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節余指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。生態(tài)保護修復主體將自身依法取得的存量建設用地修復為農用地的，經(jīng)驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于其在省域范圍內占用同地類(lèi)的農用地。

 

建立健全自然、農田、城鎮等生態(tài)系統保護修復激勵機制。研究制定生態(tài)系統碳匯項目參與全國碳排放權交易相關(guān)規則，逐步提高生態(tài)系統碳匯交易量。健全以社會(huì )捐贈方式參與生態(tài)保護修復的制度，鼓勵參與自然保護地等生態(tài)保護修復。創(chuàng )新林木采伐管理機制，開(kāi)展人工商品林自主采伐試點(diǎn)，引導社會(huì )資本科學(xué)編制簡(jiǎn)易森林經(jīng)營(yíng)方案，對具有一定經(jīng)營(yíng)規模的企業(yè)可單獨編制森林采伐限額，經(jīng)審批可依法依規自主采伐；采伐經(jīng)濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依據森林經(jīng)營(yíng)方案或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式。

 

（十四）資源利用。按照生態(tài)保護修復方案及其工程設計，對于合理削坡減荷、消除地質(zhì)災害隱患等新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙，以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉土植物，允許生態(tài)保護修復主體無(wú)償用于本修復工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，并保障生態(tài)保護修復主體合理收益。

 

（十五）財稅支持。發(fā)揮政府投入的帶動(dòng)作用，探索通過(guò)PPP等模式引入社會(huì )資本開(kāi)展生態(tài)保護修復，符合條件的可按規定享受環(huán)境保護、節能節水等相應稅收優(yōu)惠政策。社會(huì )資本投資建設的公益林，符合條件并按規定納入公益林區劃的，可以同等享受相關(guān)政府補助政策。

 

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機構參與生態(tài)保護修復項目，拓寬投融資渠道，優(yōu)化信貸評審方式，積極開(kāi)發(fā)適合的金融產(chǎn)品，按市場(chǎng)化原則為項目提供中長(cháng)期資金支持。推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復的投資力度。積極支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券，用于生態(tài)保護修復工程。支持技術(shù)領(lǐng)先、綜合服務(wù)能力強的骨干企業(yè)上市融資。允許具備條件的企業(yè)發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤(pán)活資源資產(chǎn)。健全森林保險制度，鼓勵保險機構和有條件的地方探索開(kāi)展保價(jià)值、保產(chǎn)量、保收入的特色經(jīng)濟林和林木種苗保險試點(diǎn)，推進(jìn)草原保險試點(diǎn)，加大保險產(chǎn)品創(chuàng )新力度，完善災害風(fēng)險防控和分散機制。

 

 

五、保障機制

 

（十七）加強組織領(lǐng)導。各地區要將鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，建立健全統籌協(xié)調機制。要暢通渠道、聽(tīng)取訴求，保障社會(huì )資本合法權益，增強長(cháng)期投資信心。各級自然資源主管部門(mén)要強化工作統籌，制定生態(tài)保護修復規劃，明確修復任務(wù)，設立項目并確定生態(tài)保護修復目標及自然資源資產(chǎn)配置要求。各有關(guān)部門(mén)和單位要按職責分工，制定完善相關(guān)配套政策措施，細化操作程序，形成協(xié)同推進(jìn)的工作合力。

 

（十八）強化示范引領(lǐng)。發(fā)揮骨干企業(yè)的帶頭引領(lǐng)作用，搭建混合所有制企業(yè)等合作平臺，促進(jìn)各類(lèi)資本和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。鼓勵開(kāi)展生態(tài)保護修復理論和方法等基礎研究、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和集成示范推廣，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可持續發(fā)展模式。加強科研人才梯隊建設，構建產(chǎn)學(xué)研用相結合的良性發(fā)展機制。

 

（十九）優(yōu)化監管服務(wù)。建立投資促進(jìn)機制，搭建信息服務(wù)平臺，匯總發(fā)布各類(lèi)生態(tài)保護修復項目及投資需求、政策法規標準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規范行為，建立信用監管機制，實(shí)現跨地區跨部門(mén)獎懲聯(lián)動(dòng)。生態(tài)保護修復過(guò)程中涉及地理、生態(tài)、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關(guān)規定執行。

 

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開(kāi)展生態(tài)保護修復品牌建設，充分利用各類(lèi)媒體平臺，提升傳播力和影響力，增強社會(huì )資本參與的獲得感和榮譽(yù)感，促進(jìn)全社會(huì )關(guān)心支持生態(tài)保護修復事業(yè)，共同推進(jìn)美麗中國建設。

 

國務(wù)院辦公廳

2021年10月25日

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