2023年11月3日國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》的通知國辦函〔2023〕115號，一石激起千層浪。

那么為什么說(shuō)新機制下的PPP才是真的PPP呢？核心在于項目收益的來(lái)源。如果項目收益的來(lái)源來(lái)自于政府，那么所有人都可以躺平，瞎搞就行了，反正最后政府兜底。績(jì)效考核屬于由外而內的監管，社會(huì )資本沒(méi)有省錢(qián)的主動(dòng)性，因為錢(qián)最后是政府出的，應付一下得過(guò)且過(guò)，不扣錢(qián)就行了。但是如果項目收益來(lái)源于使用者，那么項目的投資需要能省則省，施工在符合標準的情況下投入能少就少，運營(yíng)也是精兵簡(jiǎn)政，每多的一分錢(qián)都是對于未來(lái)利潤的蠶食。這是社會(huì )資本自發(fā)的省錢(qián)行為，這才能調動(dòng)社會(huì )資本的積極性。也就是說(shuō)項目的前期工作是否認真細致是取決于后續收益來(lái)源的，越是市場(chǎng)化越是精細，越是政府信用越是粗糙。所以真正的PPP必須是純粹的使用者付費項目。

那么新機制下的PPP模式面臨的兩大問(wèn)題：

第一、項目融資困難。舊機制下，入庫+可行性缺口補助（政府信用），無(wú)腦放款就行了。新機制下純使用者付費，面臨的是不確定的風(fēng)險，以目前銀行的專(zhuān)業(yè)性，怕是很難對項目進(jìn)行盡調，確認項目是否可以放款。最后的結果就是PPP項目面臨融資難的問(wèn)題。

第二、專(zhuān)業(yè)社會(huì )資本稀缺。舊機制下，項目回款來(lái)源是政府，無(wú)所謂專(zhuān)業(yè)，拿到項目，忽悠好政府就是賺到。新機制下錢(qián)是要去市場(chǎng)拼殺的，稍不小心就血本無(wú)歸，對社會(huì )資本的要求提高了很多，不專(zhuān)業(yè)的運營(yíng)商碰都不敢碰新機制下的PPP項目。

新機制下的PPP模式面臨的兩種結局：

第一、國家花大力氣出臺相關(guān)政策，各參與方積極提升自身專(zhuān)業(yè)實(shí)力，做出更多更好的，不忘初心的PPP項目，真正意義上讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事賺專(zhuān)業(yè)的錢(qián)。

第二、由于各參與方專(zhuān)業(yè)能力不夠，無(wú)法真正意義上實(shí)踐PPP模式的精神，PPP模式名存實(shí)亡，各參與方還是回到政府兜底的老套路上繼續玩耍。

一、新機制主要包括哪些內容？

《指導意見(jiàn)》共四個(gè)部分18條，從準確把握新機制的總體要求、規范推進(jìn)建設實(shí)施、切實(shí)加強運營(yíng)監管、加大政策保障力度等方面，對政府和社會(huì )資本合作新機制作了系統規范，確保政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展、陽(yáng)光運行。一是準確把握新機制的總體要求。明確新機制聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，明確管理責任分工，穩妥推進(jìn)新機制實(shí)施。二是規范推進(jìn)建設實(shí)施。嚴格審核特許經(jīng)營(yíng)方案，公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者，規范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，嚴格履行投資管理程序，做好項目建設實(shí)施管理。三是切實(shí)加強運營(yíng)監管。定期開(kāi)展項目運營(yíng)評價(jià)，規范開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項目移交等工作，建立常態(tài)化信息披露機制，懲戒違法違規和失信行為。四是加大政策保障力度。加強組織實(shí)施，做好要素保障和融資支持，支持創(chuàng )新項目實(shí)施方式。

二、如何理解新機制優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作？

最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與，是政府和社會(huì )資本合作新機制的一個(gè)重點(diǎn)，這樣安排主要出于三方面考慮。

一是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署。習近平總書(shū)記高度重視發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟、促進(jìn)民間投資有關(guān)工作，多次強調黨中央始終堅持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、“三個(gè)沒(méi)有變”，始終把民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家當作自己人，明確要求激發(fā)民間資本投資活力。今年7月，我委報請黨中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，并先后出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實(shí)促進(jìn)民間投資工作努力調動(dòng)民間投資積極性的通知》《國家發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于實(shí)施促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實(shí)文件。《指導意見(jiàn)》提出最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作，是進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的具體舉措。

二是回歸PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其中Public指公共部門(mén)，Private指私人機構，在我國主要為民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。我國推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國外經(jīng)驗，在基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運營(yíng)效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。

三是進(jìn)一步調動(dòng)民間投資積極性。近年來(lái)受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長(cháng)承壓較大。但分領(lǐng)域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點(diǎn)逐步轉向實(shí)體經(jīng)濟，今年1—9月，制造業(yè)民間投資、基礎設施民間投資同比增長(cháng)9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎設施投資2.8、8.3個(gè)百分點(diǎn)，呈現出較強投資活力。新機制明確優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，將進(jìn)一步調動(dòng)民間投資積極性，推動(dòng)民間投資結構持續優(yōu)化調整。

三、如何理解聚焦使用者付費項目？

從國際經(jīng)驗看，政府和社會(huì )資本合作（PPP）主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和基于公共部門(mén)（政府）付費的私人融資計劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實(shí)施，但由于多種原因，英國政府已于2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP項目也出現了一些問(wèn)題，加重了地方政府的財政支出壓力。為規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制，《指導意見(jiàn)》明確，將聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會(huì )資本合作模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任。同時(shí)，新機制將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(cháng)至40年，投資規模大、回報周期長(cháng)的項目還可以適當延長(cháng)，允許在項目建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過(guò)加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng )新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營(yíng)者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。

四、如何理解政府和社會(huì )資本合作、使用者付費、特許經(jīng)營(yíng)等概念之間的關(guān)系，以及與BOT等實(shí)施方式的關(guān)系？

如上所述，政府和社會(huì )資本合作（PPP）包括基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)和基于政府付費的私人融資計劃（PFI）兩種主要類(lèi)型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類(lèi)型的具體實(shí)施方式。按照新機制要求，所有基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會(huì )資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)模式，具體實(shí)施方式主要包括建設—運營(yíng)—移交（BOT）、轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營(yíng)—移交（DBFOT）等。

五、如何理解《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》？

《指導意見(jiàn)》提出要最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，同時(shí)根據不同項目公共屬性強弱，結合實(shí)際情況，將政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目分為三類(lèi)，制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此外，《指導意見(jiàn)》明確，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì )資本合作項目，也應積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。

在具體實(shí)施過(guò)程中，需把握以下要點(diǎn)：

一是清單采取了不完全列舉形式，清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。

二是清單不是對特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)范圍的限定，未在清單中明確的行業(yè)領(lǐng)域項目，也可以按照新機制規定采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

三是清單規范范圍為政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目，符合條件的國有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)不屬于清單規范范圍。

四是建立了清單動(dòng)態(tài)調整機制，后續國家發(fā)展改革委將及時(shí)收集、整理各方面對清單實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)建議，并結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，真正做到最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。

六、如何推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作新機制更好落地實(shí)施？

政府和社會(huì )資本合作新機制落地實(shí)施需要各方面共同推動(dòng)，形成合力。國家發(fā)展改革委將加強宣傳解讀和政策指導，抓緊制定特許經(jīng)營(yíng)配套文件，營(yíng)造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作。地方各級人民政府要規范推進(jìn)本級政府事權范圍內的特許經(jīng)營(yíng)項目，依法依規明確特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構，切實(shí)負起主體責任。社會(huì )資本方和咨詢(xún)機構要全面準確理解政府和社會(huì )資本合作新機制內涵，客觀(guān)合理地從專(zhuān)業(yè)角度解讀文件精神、推動(dòng)具體項目，為新機制落地實(shí)施貢獻自己的力量。