國辦函〔2023〕115號）正式發(fā)布，標志著(zhù)狹義PPP模式正式終結，但是政府和社會(huì )資本合作模式不會(huì )終結，PPP新機制正在徐徐啟動(dòng)，主要聚焦使用者付費和特許經(jīng)營(yíng)模式，主要邏輯依然是政府授權政府部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機構，實(shí)施機構負責招采投資運營(yíng)主體，授予中標社會(huì )資本特許經(jīng)營(yíng)權。近日，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布，同步，《財政部關(guān)于廢止政府和社會(huì )資本合作(PPP)有關(guān)文件的通知》（財金[2023]98號）發(fā)布，狹義PPP領(lǐng)域的一些核心政策廢止。
PPP新機制并非基礎設施投資項目的唯一政企合作模式，與之向對應的就是政府授權地方國企實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目或片區開(kāi)發(fā)項目，統籌運作和招標采購主體均為地方國企，在交易結構中采用政府直接授權地方國有企業(yè)作為一定范圍內或某項目的實(shí)施主體，由地方國有企業(yè)作為立項和招采主體，一般以公開(kāi)招標方式在地方政府公共資源交易平臺上，選定社會(huì )資本作為投資和總承包主體。
與PPP新機制和片區開(kāi)發(fā)相對應是生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）項目，俗稱(chēng)EOD模式，EOD模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化。由市、縣（區）人民政府或園區管委會(huì )作為項目組織主體，開(kāi)展項目謀劃，通過(guò)競爭性方式選定實(shí)施主體（即實(shí)施EOD項目的運作主體），按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實(shí)施、運維經(jīng)營(yíng)，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任。
即PPP新機制（特許經(jīng)營(yíng)）與政府授權下（ABO）的片區開(kāi)發(fā)項目、EOD模式是三條平行線(xiàn)，分別有各自的底層邏輯和實(shí)施內涵，PPP要回歸公私合營(yíng)和市場(chǎng)化投建營(yíng)的本質(zhì)；政府授權的片區開(kāi)發(fā)要激發(fā)不同企業(yè)主體之間的合作效能，不增加隱性債務(wù)的前提下實(shí)現封閉運作、資金平衡；EOD模式是由社會(huì )投資人自行立項實(shí)施，將生態(tài)治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)打包實(shí)施，通過(guò)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的運營(yíng)收入實(shí)現項目整體資金平衡。主要論證如下：
PPP新機制聚焦特許經(jīng)營(yíng)和使用者付費，EOD模式聚焦企業(yè)投資和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，都是由政府負責項目識別、實(shí)施方案編制以及可行性論證,與合規的片區開(kāi)發(fā)項目由企業(yè)主導策劃和論證存在本質(zhì)區別。片區開(kāi)發(fā)是ppp和eod相關(guān)政策中明確的負面清單。
2.PPP新機制與EOD模式存在較大的共同點(diǎn)，需要加以區分，首先二者的資金來(lái)源存在本質(zhì)區別，前者可由政府通過(guò)資本金注入或投資補助等方式給予一定的建設期補助，后者只能通過(guò)社會(huì )資本自行投資解決，無(wú)論是建設期還是運營(yíng)期都不允許財政資金運用。如果存在不需要建設期補助的ppp項目，一定是主體項目本身收入豐厚，而非附屬項目，EOD項目的主體項目一定是生態(tài)治理，如果生態(tài)治理能夠實(shí)現自平衡，其本身可以符合特許經(jīng)營(yíng)內涵，也就不需要關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，自然不屬于eod范疇。其次，前者應是項目本身具備一定的經(jīng)營(yíng)屬性，比如高速公路本身可以產(chǎn)生通行費收入，污水處理廠(chǎng)本身可以產(chǎn)生收費收入等，后者往往是生態(tài)治理項目本身沒(méi)有收入或收入極少，主要收取來(lái)源為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的增值收益。換個(gè)說(shuō)法，即生態(tài)環(huán)境治理要么是能夠自平衡的特許經(jīng)營(yíng)項目，要么是無(wú)法自平衡需要通過(guò)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)打包實(shí)施的項目組合包。最后，站在資產(chǎn)權屬角度，前者土地一般為劃撥方式獲取的公益性土地，會(huì )有少量招拍掛用地，比如高速公路的服務(wù)區、加油站等，后者的生態(tài)治理部分土地符合公益屬性，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)部分土地獲取可能包括招拍掛、流轉、租賃等多種形式，即后者土地獲取方式突破了ppp服務(wù)于公共服務(wù)和基礎設施領(lǐng)域的本質(zhì)，更貼近于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目，生態(tài)治理作為產(chǎn)業(yè)載體的配套設施。
在新版特許經(jīng)營(yíng)管理辦法征求意見(jiàn)稿中，一是明確范圍：交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域，很明顯，eod新規中提出的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)大部分屬產(chǎn)業(yè)投資，不在特許經(jīng)營(yíng)范疇，進(jìn)而推導eod模式不適用特許經(jīng)營(yíng)。個(gè)別領(lǐng)域可能存在重合，比如體育、旅游在特許經(jīng)營(yíng)范疇，特許經(jīng)營(yíng)中文體項目以基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域為主，即文體產(chǎn)業(yè)的基礎設施或產(chǎn)業(yè)園區，eod關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的文體項目以產(chǎn)業(yè)投資為主，即企業(yè)投資的實(shí)業(yè)。4.特許經(jīng)營(yíng)辦法強調移交的環(huán)節，包括bot、boot、tot等，eod則強調社會(huì )資本自主投資，自負盈虧，類(lèi)似于boo，不存在移交的環(huán)節，二者在交易結構上有本質(zhì)區別。
PPP新機制的底層邏輯和操作流程
一、底層邏輯
底層邏輯主要還是站在防控地方政府違規舉債，以往的需要政府財政在項目較長(cháng)的生命周期內給予的缺口補貼，穿透審查，包含了可用性付費部分，即通過(guò)未來(lái)的財政支出責任為項目建設投資買(mǎi)單，等同于政府通過(guò)PPP模式向社會(huì )資本購買(mǎi)了名為投資運營(yíng)實(shí)為融資舉債的一項服務(wù)，觸及了地方政府違規舉債的內涵和本質(zhì)。但是實(shí)操中真正能夠實(shí)現自平衡的項目較少，如何將項目拆分打包、挖掘衍生經(jīng)濟或搭配資源補償是未來(lái)項目謀劃的關(guān)鍵。
二、財政資金運用
在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。
按照《政府投資條例》政府投資支持的方式包括四種，即直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息，除此之外，不能通過(guò)任何方式在任何階段給予社會(huì )資本任何形式的補貼，尤其是針對建設成本的補貼，但是，運營(yíng)期內政府按照相關(guān)行業(yè)管理要求給予的針對運營(yíng)管理的補貼（比如綠色節能建筑、新能源項目以及軌道交通等），是可以通過(guò)依法合規的方式支付于社會(huì )資本或項目公司。承諾保低收益率是隱性債務(wù)范疇，不局限于政府和社會(huì )資本合作，任何模式都不可以。
經(jīng)營(yíng)性項目只能通過(guò)政府建設期投資補助、社會(huì )資本出繳的資本金和債務(wù)性資金實(shí)現資金平衡；使用者付費收入以及預期可能發(fā)生的行業(yè)性運營(yíng)補貼需要覆蓋除政府投資補助以外的建設投資，并實(shí)現合理收益。
三、踐行公私合營(yíng)的本質(zhì)
充分踐行政府和社會(huì )資本合作的本質(zhì)，即公私合營(yíng)，改變原來(lái)的國企央企主戰場(chǎng)的局面，發(fā)揮民營(yíng)資本的投資效能。按照新機制的政策內涵，國央企項目端更多的需要與民營(yíng)企業(yè)股權合作，也建議在資本端，先行與相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)頭部民企股權合作，實(shí)現國有資本和民營(yíng)資本的整合，為后續參與政府和社會(huì )資本項目提前做好儲備。
四、操作流程
1.地方各級人民政府可依法依規授權有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構。實(shí)施機構牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，并比照政府投資項目審批權限和要求履行審核手續。審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證。
2.項目運營(yíng)方案、收費單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評定標準（競爭性指標）。
3.特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年。
4.對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項目，應按照《政府投資條例》有關(guān)規定履行審批手續；對由社會(huì )資本方單獨投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規定履行核準或備案手續。
5.特許經(jīng)營(yíng)項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時(shí)的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續，項目實(shí)施機構應給予必要支持和便利。
項目主要實(shí)施流程為通過(guò)政府立項審批制或企業(yè)立項核準備案制等方式完成項目立項和前期要件辦理后，由政府授權實(shí)施機構（不能是企業(yè)）編制特許經(jīng)營(yíng)方案（實(shí)施方案），方案報審的同時(shí)，開(kāi)展可行性論證，“一案一論證”完成后，按照政府采購、招投標法及實(shí)施條例等相關(guān)法律法規要求，履行投資+施工兩標并一標的招標程序，選定社會(huì )資本。
項目立項方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT類(lèi)模式，需要由政府授權的實(shí)施機構作為項目立項主體履行相關(guān)立項審批流程，社會(huì )資本僅作為項目運營(yíng)主體，擁有項目收費權或特許經(jīng)營(yíng)權，項目資產(chǎn)權屬仍在政府，合作期結束無(wú)償移交政府；如此采用BOOT類(lèi)模式，需要由政府授權實(shí)施機構完成部分用地、規劃等手續辦理，甚至是立項手續，待招選社會(huì )資本后，由社會(huì )資本自行通過(guò)核準或備案方式立項成立項目法人單位，如政府完成部分前期手續辦理，需要將立項主體和法人單位變更至社會(huì )資本成立的項目公司，社會(huì )資本在合作期內擁有項目建成資產(chǎn)的權屬，合作期滿(mǎn)后無(wú)償移交。
政府授權地方國企實(shí)施片區開(kāi)發(fā)項目的底層邏輯一、政府直接授權的政策依據此類(lèi)項目在交易結構中采用政府直接授權地方國有企業(yè)作為一定范圍內或某項目的實(shí)施主體，由地方國有企業(yè)作為立項和招采主體，一般以公開(kāi)招標方式在地方政府公共資源交易平臺上，選定社會(huì )資本作為投資和總承包主體。針對政府是否可以直接授權地方國有企業(yè)作為基建投資項目的實(shí)施主體，是否需要公開(kāi)招標確定實(shí)施主體，主要政策依據如下：
按照中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》（2015年8月24日），將國有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，依法獨立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。公益類(lèi)國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，引入市場(chǎng)機制，提高公共服務(wù)效率和能力。公益類(lèi)國有企業(yè)承擔非經(jīng)營(yíng)性項目，需要地方政府財政給予給予支持和補貼，資金流轉過(guò)程中極易固化政府支持責任，需要通過(guò)政府注資、財政資金封閉運作專(zhuān)項利用、經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)化項目與公益性項目打捆打包等手段來(lái)避免政府隱性債務(wù)。
按照《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見(jiàn)》（財建〔2017〕743號），“綜合采取安排財政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國有資本投資運營(yíng)公司資本配置、政府投資基金、政府和社會(huì )資本合作等方式，加大對公益性行業(yè)投入”，“按照預算管理、財政事權和支出責任劃分等有關(guān)規定，中央財政與地方財政通過(guò)安排預算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國有企業(yè)在內的各類(lèi)主體更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用”。“各地可根據發(fā)展實(shí)際，鼓勵地方國有企業(yè)對城市管理基礎設施等公益性行業(yè)加大投入。”此處劃撥政府資產(chǎn)、國有資本投資運營(yíng)公司資本配置等方式，就包含了政府可以通過(guò)非競爭性方式將公益性項目授予地方國有企業(yè)，如果公益性項目收入無(wú)法覆蓋投資，可能就需要與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)項目打包實(shí)施。
按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕101 號），“支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)，依法合規承接政府公益性項目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任”。此處依法合規的描述，并未強調一定要通過(guò)競爭性方式來(lái)實(shí)現，公益性項目本身存在一定的經(jīng)濟外部性，若非政府出資的國有企業(yè)，其他社會(huì )資本很難也不會(huì )愿意參與，包括TOD及EOD類(lèi)項目，授權去平臺化地方國有企業(yè)去實(shí)施，無(wú)疑是最佳選擇。
按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)>的通知》（發(fā)改規劃〔2019〕0617號）：“全面推進(jìn)地方融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，打造競爭力強的地方基礎設施和公共服務(wù)投資運營(yíng)主體”。
底層邏輯
針對片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目來(lái)說(shuō)，一般都是公益性項目和經(jīng)營(yíng)性項目的組合，在政府授權階段往往處于投資識別或預可研階段，被授權企業(yè)一般會(huì )以企業(yè)立項的方式開(kāi)展項目整體立項。
因此，只要不違背政府采購法及實(shí)施條例、招投標法及實(shí)施條例、招采領(lǐng)域配套的政策文件，不涉及特許經(jīng)營(yíng)條例中要求的必須招標的領(lǐng)域，政府直接授權地方國有企業(yè)實(shí)施公益性項目并無(wú)不妥，并不涉及違規。
政府授權地方國企一般結合當地空間規劃、產(chǎn)業(yè)布局、專(zhuān)項規劃以及人文地理等相關(guān)基礎條件，劃定較大的實(shí)施范圍，實(shí)施范圍包括基礎設施、市政公用設施、產(chǎn)業(yè)載體、保障性安居等項目范疇，統一交由地方國企來(lái)實(shí)施，一般會(huì )通過(guò)政府會(huì )議紀要、授權文件、授權協(xié)議或通知等形式來(lái)確定。地方在劃定的被授權范圍內擁有一定的自由裁量權，可通過(guò)政策組合、項目組合、資本組合等方式，借助內外部資源、資金、資本的力量，拉動(dòng)各類(lèi)子項目逐步孵化，進(jìn)而推動(dòng)項目整體實(shí)施進(jìn)度。
政府授權地方國企實(shí)施片區開(kāi)發(fā)項目的主要關(guān)注點(diǎn)
一、有關(guān)征地拆遷。
需要明確項目實(shí)施范圍內征地拆遷屬法定征收范疇還是協(xié)議搬遷范疇，如是前者，需要按照土地管理法及實(shí)施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》以及土地儲備相關(guān)政策要求，由政府主導征拆工作，項目實(shí)施范圍內的征拆資金由項目公司支付于政府；如是后者，則項目的實(shí)施主體就是協(xié)議搬遷的實(shí)施主體，需要按照各地方政府有關(guān)協(xié)議搬遷或城市更新單一主體搬遷等相關(guān)要求按照流程開(kāi)展，項目實(shí)施范圍內的征拆資金由項目公司支付于實(shí)施主體，或者項目公司本身就是實(shí)施主體。
二、有關(guān)土地使用權。
公益性土地劃撥至項目公司，公益性資產(chǎn)對項目融資增信沒(méi)有明顯作用。部分項目可能涵蓋康養綜合體、文體設施、安置房、商業(yè)配套設施以及工業(yè)廠(chǎng)房等經(jīng)營(yíng)性子項目，該部分項目的土地獲取方式及獲取主體需要在實(shí)施方案中明確。
如項目公司獲取土地，存在兩方面瑕疵：一是除安置房（可以歸屬保障性安居范疇以劃撥方式獲取土地）外的商業(yè)性質(zhì)地塊需要以公開(kāi)招拍掛方式授予項目公司土地使用權，綜合開(kāi)發(fā)項目的招標程序無(wú)法替代土地出讓流程，確實(shí)能夠按照地方性法規實(shí)現一二級聯(lián)動(dòng)的除外（如深圳等）；二是如引入社會(huì )資本進(jìn)行商業(yè)性質(zhì)的工業(yè)地產(chǎn)或商品房開(kāi)發(fā)，在招標文件中應針對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、運營(yíng)等提出資信和業(yè)績(jì)方面的條件與要求。
三、有關(guān)政企合作風(fēng)險分配。
國家審計署審計長(cháng)侯凱6月26日向十四屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議作《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，提出PPP領(lǐng)域審計發(fā)現問(wèn)題，其中包括“建設運營(yíng)環(huán)節不當推責攬責”，即政府將新城新區產(chǎn)業(yè)規劃、城市運營(yíng)等職能，與具體項目“整體打包”交由社會(huì )資本方實(shí)施，因遠超社會(huì )資本方能力，大多半途而廢。
四、有關(guān)項目立項。
項目的立項主體一般應為地方平臺與社會(huì )資本成立的項目公司，純公益性項目的立項建議與經(jīng)營(yíng)性子項目打包立項，原因在于其單獨立項的前提下，地方國企作為市場(chǎng)化主體沒(méi)有立項實(shí)施的必要和底層邏輯，政府立項的情況下如果不是通過(guò)財政資金建設而是按照片區開(kāi)發(fā)的邏輯由社會(huì )資本支付建設資金，涉及了典型的地方政府隱性債務(wù)。折中的方式就是由政府立項，地方國企作為代建主體，項目公司或施工類(lèi)社會(huì )資本提供咨詢(xún)服務(wù)和依法合規獲取施工總承包，地方國企通過(guò)合規路徑和方式實(shí)現地方財政增收，財政資金按節點(diǎn)支付工程進(jìn)度款。
五、有關(guān)隱性債務(wù)。
在項目實(shí)施方案、招標文件、合同文本和實(shí)際操作中都不能體現為：政府預期財政收入（主要是入地出讓?zhuān)┳鳛轫椖抗镜氖杖雭?lái)源，項目公司的收入來(lái)源應該是市場(chǎng)化的運營(yíng)收入和項目授權實(shí)施主體（去平臺化的地方國企）的績(jì)效付費，要體現為實(shí)施項目實(shí)現的增量財政收入的多寡不影響實(shí)施主體履行支付責任。將政府支出責任與社會(huì )資本的應收賬款之間完全割斷。社會(huì )資本更多的對賭的是地方國有企業(yè)的資信和實(shí)力，當然要選擇資金實(shí)力強和資產(chǎn)負債狀況優(yōu)的平臺企業(yè)去合作。
六、有關(guān)封閉運作。
按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕20號），除國家另有規定外，逐步取消對各類(lèi)區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過(guò)規范的轉移支付安排。需要注意，財政收入返還一直都是政府之間的流轉行為，與社會(huì )資本沒(méi)有關(guān)系，按照土地儲備領(lǐng)域的相關(guān)文件政策，土地出讓收入從來(lái)也不允許返還給社會(huì )資本。上述文件并沒(méi)有對合規的片區開(kāi)發(fā)產(chǎn)生影響，雖然限制了政府間的財政收入返還，但是并沒(méi)有針對財政體制中的專(zhuān)項資金制度予以否認，即為了實(shí)現某一經(jīng)濟和社會(huì )目標，集中財政資金支持特定區域（開(kāi)發(fā)區）和特定項目，此處財政資金當然包含了土地出讓收入以及其他增量財稅收等。
EOD模式的底層邏輯和操作流程
一、EOD底層邏輯。
EOD 模式是以習近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開(kāi)發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，推動(dòng)公益性較強的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統籌推進(jìn)、市場(chǎng)化運作、一體化實(shí)施、可持續運營(yíng)，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟性?xún)炔炕膭?chuàng )新性項目組織實(shí)施方式。
二、EOD邊界條件。
（一）兩個(gè)主體
1.項目組織主體
項目組織主體是指項目組織主體為市、縣（區）人民政府或園區管委會(huì )、有條件的鄉鎮，項目組織主體建立工作機制，組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展項目謀劃。通過(guò)競爭性方式選定實(shí)施主體。
2.項目實(shí)施主體
項目實(shí)施主體即實(shí)施EOD項目的運作主體，應采用競爭性方式確定，并滿(mǎn)足相關(guān)法律法規及規范性文件規定。積極鼓勵民間資本參與。市場(chǎng)主體作為實(shí)施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實(shí)施、運維經(jīng)營(yíng)，按照有關(guān)法律法規和標準以及約定的要求，承擔相應的生態(tài)環(huán)境治理責任。按照企業(yè)投資項目核準或備案有關(guān)規定，開(kāi)展 EOD 項目整體立項。
市場(chǎng)主體或其成立的EOD項目公司作為項目實(shí)施主體，須具備項目投資建設與運維經(jīng)營(yíng)能力，經(jīng)營(yíng)范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)內容。項目實(shí)施主體不得僅為工程建設單位、財務(wù)投資人等。因此，實(shí)施主體應同時(shí)具備投資、建設、運營(yíng)、維護的能力，如果單一市場(chǎng)主體能力不足，則應以聯(lián)合體形式參與。
地方國有企業(yè)同樣需要以競爭性方式參與EOD項目，以往由政府直接授權實(shí)施的方式將違背新規要求，但是如果按照常規的“公益性項目與經(jīng)營(yíng)性項目綜合打包”思路由政府直接授權本地國有企業(yè)實(shí)施，并未被禁止，需要與EOD模式區別。
（二）資金來(lái)源
項目各部分內容類(lèi)型不宜過(guò)雜、布局不宜分散，避免無(wú)關(guān)或關(guān)聯(lián)性不強的內容納入項目范圍。項目?jì)热輵鄬劢梗瑓^域范圍應相對集中。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，互為條件，作為整體項目統籌實(shí)施。
僅涉及項目建設，不包含生態(tài)環(huán)境治理運營(yíng)維護和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的項目不適宜采用 EOD 模式。不依靠政府資金投入即可實(shí)現項目資金自平衡。不得以任何形式約定政府支出責任和融資擔保等涉及政府隱性債務(wù)的事項。
確定生態(tài)環(huán)境治理內容與范圍時(shí)，應優(yōu)先考慮其與產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性及項目資金平衡，其次是生態(tài)環(huán)境治理內容的系統性與完整性。生態(tài)環(huán)境治理內容投資規模原則上應與生態(tài)環(huán)境改善后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益大致相當。
項目資金來(lái)源中不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實(shí)施的內容，不納入項目范圍，確保項目為企業(yè)投資項目。不得含有任何形式政府中長(cháng)期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的事項。
（三）收益來(lái)源
非EOD項目的相關(guān)收益不得納入項目收益，如農業(yè)項目中農民收入。不得將與本項目相關(guān)的政府收入納入項目收益，混淆項目邊界，如預期土地出讓收入、城鄉建設用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項目運營(yíng)期預期的新增財政收入、稅收等。存在不確定性的收益不得納入項目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補償資金、森林濕地碳匯等。
項目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、優(yōu)質(zhì)表土及鄉土植物等剩余資源利用的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，需分析本項目實(shí)施主體獲得原料及加工銷(xiāo)售等經(jīng)營(yíng)權益的可行性及成本。自然資源要素配置要按照《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》（自然資規〔2019〕6號）等規定的程序和要求執行，不得以環(huán)境治理名義行資源開(kāi)發(fā)之實(shí)。項目涉及取水調水、光伏上網(wǎng)指標的，需分析指標的可獲得性。分析相關(guān)權益歸屬EOD 項目實(shí)施主體的可行性。
（四）正負面清單
1. 生態(tài)環(huán)境治理正面清單
流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無(wú)主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態(tài)系統修復、噪聲和振動(dòng)污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。
2. 生態(tài)環(huán)境治理負面清單
企業(yè)責任范圍內的礦山治理、土壤與地下水污染風(fēng)險管控與修復、“三同時(shí)”環(huán)保設施等非公益性生態(tài)環(huán)境治理；僅以調水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀(guān)綠化等，而無(wú)實(shí)質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理；違反自然規律、大量使用非鄉土植物或引入外來(lái)入侵物種、錯位修復、過(guò)度修復的項目；片區綜合開(kāi)發(fā)、污染場(chǎng)地修復+原位開(kāi)發(fā)項目等實(shí)施規模大、周期長(cháng)、不確定因素多、政策風(fēng)險大的項目；城鎮生活污水、垃圾處理設施；生態(tài)環(huán)境監測監管等能力建設、樓堂館所，以及調查評估等工作任務(wù)。
3. 關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)正面清單
生態(tài)農業(yè)、林下經(jīng)濟、經(jīng)濟作物種植、生態(tài)旅游、醫療康養、休閑娛樂(lè )、文化創(chuàng )意等生態(tài)環(huán)境依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)；數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；高新技術(shù)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等人才聚集型產(chǎn)業(yè)；在沙漠、戈壁、荒漠等區域發(fā)展光伏、種植養殖與加工等復合型產(chǎn)業(yè)；其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。
4. 關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)負面清單
不符合國家和地方市場(chǎng)準入要求及應對氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)；“兩高一低”項目（高耗能、高排放、低水平項目）；環(huán)境影響和風(fēng)險較大的項目及產(chǎn)業(yè)園區建設。
（五）實(shí)施流程
EOD模式的實(shí)施流程與PPP和專(zhuān)項債申報流程類(lèi)似，主要包括政府發(fā)起和識別項目→生態(tài)治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施的可行性路政→資金平衡方案與實(shí)施方案的編制與論證→納入金融儲備庫→招采社會(huì )資本→社會(huì )資本立項→社會(huì )資本投資建設和運營(yíng)項目→后評價(jià)、監督檢查與信息公開(kāi)。