國土空間生態(tài)保護修復項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長(cháng)。盡管生態(tài)修復市場(chǎng)空間廣闊，資金需求量大，但由于對于社會(huì )資本缺乏激勵政策、收益實(shí)現困難等原因資金籌措面臨多重障礙，相關(guān)項目存在資金缺口，資金來(lái)源也較為單一，比較依賴(lài)政府的財政收入與間接融資方式中的銀行貸款。本文將簡(jiǎn)述國土空間生態(tài)保護修復項目的資金缺口問(wèn)題，并梳理項目可行的融資方式，提出推動(dòng)生態(tài)保護修復項目融資與資金需求解決的政策建議。

 

一、國土空間生態(tài)保護修復項目存在較大資金缺口

 

（一）嚴峻的生態(tài)形勢與資金投入力度不匹配

 

當前，隨著(zhù)國家政策的大力扶持和市場(chǎng)需求的快速釋放，我國生態(tài)保護修復市場(chǎng)規模正高速增長(cháng)，前景廣闊，資金需求量大，但供給不足。據有關(guān)研究測算，2015-2020年，我國生態(tài)修復行業(yè)市場(chǎng)規模不斷擴大，從2015年的約2358億元，到2020年增至4199億元，年均復合增長(cháng)率約12.2%。預計2021年市場(chǎng)規模將達到4579億元。

 

相比之下，我國生態(tài)環(huán)保資金投入壓力持續加大。2015年以來(lái)，我國環(huán)境治理投入占GDP的比重在1.15%～1.28%之間波動(dòng)，與美、德、日等國2.5%以上的水平相比仍有較大差距。且各級地方政府普遍存在生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻、歷史欠賬較多、治理任務(wù)較重、可用財力有限與生態(tài)環(huán)保投入需求較大之間的矛盾突出等問(wèn)題。例如，中央財政2019年自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護修復兩個(gè)專(zhuān)項安排142億元，與相關(guān)部門(mén)測算的每年589億元資金需求存在較大差距；云南省通過(guò)多種方式支持滇池治理，但因資金籌措困難，目前投資僅完成“十三五”規劃目標的31.4%；內蒙古僅“一湖兩海”治理項目資金缺口就達29億元。地方政府，特別是中西部地區普遍存在生態(tài)形勢與資金投入力度不匹配的問(wèn)題。

 

（二）資金籌措面臨多重障礙

 

總體而言，我國國土空間生態(tài)保護修復資金籌集存在諸多障礙。首先，當前地方財政生態(tài)保護修復投入比重偏小。一方面，跨區域的生態(tài)保護與修復事權界定不夠清晰，缺乏條例解釋?zhuān)瑢е率聶嗯c支出責任不完全匹配；另一方面，生態(tài)保護修復任務(wù)重的地區，大多經(jīng)濟較為落后，且大量保護修復區域在生態(tài)紅線(xiàn)范圍內，修復后難以發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，不具備循環(huán)基礎。

 

其次，吸引社會(huì )資本投入生態(tài)保護修復缺乏有效機制。由于生態(tài)資源是公共產(chǎn)品，產(chǎn)權歸屬政府，修復后土地資源的運營(yíng)收益因產(chǎn)權歸屬會(huì )優(yōu)先納入地方政府財政收入，一旦早期合作協(xié)議簽署不明晰、或地方政府迫于財政壓力不予兌現承諾，預期回報將難以實(shí)現，導致預期回報不確定性大。同時(shí)生態(tài)保護修復行業(yè)投資投入大、周期長(cháng)、見(jiàn)效慢，而企業(yè)融資以間接融資為主，“短貸長(cháng)投”現象普遍，這些都是企業(yè)的顧慮。

 

此外，由于供求、定價(jià)、合作競爭、激勵約束等市場(chǎng)化機制不健全，我國社會(huì )資本，尤其是民企投入國土空間生態(tài)保護修復的積極性不高，生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不成規模，與黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設的要求有較大差距，且多數地方對相關(guān)政策運用不夠，政策紅利釋放不充分。

 

 二、國土空間生態(tài)保護修復項目融資方式

 

整體而言，我國生態(tài)修復項目資金來(lái)源較為單一，比較依賴(lài)政府的財政收入與間接融資方式中債務(wù)融資端的銀行貸款，近年來(lái)直接融資方式中債券和ABS、股權融資端環(huán)保投資基金等方式有所崛起，但規模還有待提升。

 

（一）間接融資

 

間接融資即資金盈余單位與資金短缺單位之間不發(fā)生直接關(guān)系，而是分別與金融機構發(fā)生一筆獨立的交易實(shí)現資金融通。國土空間生態(tài)保護修復項目的間接融資方式包括銀行貸款、債權投資計劃、融資租賃等。

 

1、銀行貸款

 

銀行貸款是國土空間生態(tài)保護修復項目融資的重要方式，具體指銀行以一定利率將資金借予貸款對象，并通過(guò)協(xié)議的方式約定歸還本息的方式和期限。我國信貸發(fā)放機構主要分為政策性銀行和商業(yè)銀行兩類(lèi)。其中，政策性銀行履行政策導向性職能，可為公益性較強、建設周期較長(cháng)的項目發(fā)放貸款。商業(yè)銀行近年來(lái)通過(guò)綠色信貸支持生態(tài)環(huán)保等綠色領(lǐng)域項目建設規模逐步擴大，截至2021年一季度末，我國本外幣綠色貸款余額超過(guò)13萬(wàn)億元，綠色信貸規模位居世界第一。

 

 

圖1 銀行貸款模式具體類(lèi)型、詳細說(shuō)明及適應項目類(lèi)型

 

2、債權投資計劃（保險公司）

 

債權投資計劃是指由保險資產(chǎn)管理機構等專(zhuān)業(yè)投資機構作為發(fā)起人和管理人，發(fā)行債權投資計劃受益憑證，向保險公司等委托人募集資金，投資市政、環(huán)境保護等行業(yè)重點(diǎn)生態(tài)修復類(lèi)基礎設施項目，按照約定以項目產(chǎn)生現金流支付本金和預期收益的金融工具。目前，債權投資計劃是保險公司投資生態(tài)修復類(lèi)基礎設施的最主流方式。

 

 

圖2 債權投資計劃詳細說(shuō)明及適應項目類(lèi)型

 

3、融資租賃

 

融資租賃是指出租人根據承租人對出賣(mài)人、租賃物的選擇，向出賣(mài)人購買(mǎi)租賃物提供給承租人使用，并由承租人支付租金的業(yè)務(wù)模式。在此模式下，出租人將與出租資產(chǎn)所有權的所有風(fēng)險和報酬均轉移給承租人。融資租賃兼具融資與融物屬性，在拉動(dòng)社會(huì )投資、加速技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)消費增長(cháng)以及在完善金融市場(chǎng)、優(yōu)化融資結構、降低金融風(fēng)險方面具有獨特優(yōu)勢，可作為一種生態(tài)修復項目債務(wù)融資方式。

 

 

圖3 融資租賃方式、詳細說(shuō)明及適應項目類(lèi)型

 

（二）直接融資

 

直接融資即無(wú)金融中介機構介入的資金融通方式。國土空間生態(tài)保護修復項目的直接融資方式包括發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券、發(fā)行或增發(fā)股票、建立生態(tài)環(huán)境保護基金等方式。

 

1、債務(wù)融資——發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券

 

發(fā)行債券可以成為生態(tài)修復項目的重要融資工具。綠色債券目前已經(jīng)成為我國最主要的綠色金融產(chǎn)品之一，截至2021年一季度末，我國綠色債券累計發(fā)行規模超過(guò)1.2萬(wàn)億元。

 

根據發(fā)行人屬性及監管機構的不同，債券主要分為由財政部主管的地方政府債券、由人民銀行主管的金融債券、由證監會(huì )及滬深交易所主管的公司債券及資產(chǎn)支持證券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)ABS）、由銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì )主管的債務(wù)融資工具及資產(chǎn)支持票據（以下簡(jiǎn)稱(chēng)ABN）、由國家發(fā)改委主管的企業(yè)債券。

 

 

 圖4 發(fā)行債券具體類(lèi)型、詳細說(shuō)明及適應項目類(lèi)型

 

2、股權融資——股票融資（IPO、增資擴股等）

 

股票融資作為上市公司最常用的融資模式之一，能夠充分調動(dòng)社會(huì )資本。隨著(zhù)生態(tài)修復等環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在的市場(chǎng)空間較大，部分盈利能力較強的行業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)IPO、定向增發(fā)等方式發(fā)行股票，募集資金可用于生態(tài)保護修復項目。相較于債務(wù)融資，股票籌集資金屬于權益資本，不擴大企業(yè)財務(wù)杠桿。

 

 

圖5 股票融資具體類(lèi)型、詳細說(shuō)明和適應項目類(lèi)型

 

3、股權融資——生態(tài)環(huán)境保護基金

 

生態(tài)環(huán)境保護基金包括兩大類(lèi)：公益型基金和投資型基金。公益型基金，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的成立的非營(yíng)利性法人。以中華環(huán)境保護基金會(huì )為代表，成立于1993年，開(kāi)展了生態(tài)衛生項目、共筑生態(tài)長(cháng)城項目等一系列公益項目，實(shí)現了一定社會(huì )效益和環(huán)境效益。而投資型基金，特別是基礎設施投資基金，是指專(zhuān)注投資于基礎設施領(lǐng)域的基金，一般由政府、金融機構、國有企業(yè)或城投公司等共同合作設立，基金可以采用債權、股權以及“債+股”混合等多種方式投資于生態(tài)修復類(lèi)基礎設施項目。

 

 

圖6 基礎設施投資基金具體類(lèi)型、詳細說(shuō)明和適應項目類(lèi)型

 

三、推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復項目融資與資金需求解決的政策建議

 

國土空間生態(tài)保護修復項目存在較大資金缺口，需要多元化提高資金供給，一方面可以通過(guò)綠色金融體系融資，推動(dòng)多樣的融資方式助力生態(tài)保護修復項目；另一方面，也有必要大力推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，將生態(tài)保護修復項目的正外部性轉化為實(shí)際的盈利能力，滿(mǎn)足融資機構對風(fēng)險與收益的要求。

 

（一）通過(guò)綠色金融體系融資

 

國土空間生態(tài)修復項目以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長(cháng)。地方政府通過(guò)構建綠色金融體系，動(dòng)員與激勵更多社會(huì )資本投入生態(tài)保護修復行業(yè)，有利于解決生態(tài)保護修復項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉型，也有利于促進(jìn)環(huán)保、新能源、節能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規的配套支持，通過(guò)建立適當的激勵和約束機制解決項目環(huán)境外部性?xún)炔炕膯?wèn)題。同時(shí)，也需要金融機構和金融市場(chǎng)加大創(chuàng )新力度，通過(guò)發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱(chēng)、產(chǎn)品和分析工具缺失等問(wèn)題。從融資方式與工具角度看：

 

第一，股權融資方面，在自然資源部推廣的示范項目——上海嘉北郊野公園土地綜合整治項目中，為滿(mǎn)足項目自然資源提質(zhì)增效的大量資金要求，中國人壽、國壽集團等7家企業(yè)共同出資與上海嘉定區政府設立有限合伙制城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，投資于嘉北郊野公園生態(tài)環(huán)境建設等公益性項目，后續通過(guò)獲得少量新增建設用地指標、土地使用權予以補償。從中看出，地方政府可以通過(guò)與社會(huì )資本合作設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)修復基金等方式滿(mǎn)足生態(tài)修復項目的大量資金需求，實(shí)現資本和資源的整合，提高政府財政資金運作效率。

 

第二，銀行貸款方面，廣西國家儲備林項目中，國家開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)儲備林建設貸款為儲備林項目提供中長(cháng)期信貸支持，并建立了“風(fēng)險準備金+林權抵押+林業(yè)保險”的風(fēng)險防范機制，保障了國家儲備林建設融資需求。因此，可以通過(guò)爭取國內外大型政策銀行及商業(yè)銀行中長(cháng)期貸款助力項目融資。國開(kāi)行、農發(fā)行等政策性銀行、工農中建等四大行貸款利率較低，期限較長(cháng)，且積極支持國家對生態(tài)環(huán)保、國土空間修復等領(lǐng)域的投融資，通過(guò)一定額度的融資支持，能夠幫助項目盡快落地，也降低了社會(huì )資本的融資成本，提升了項目整體收益性。

 

第三，債券方面，成都錦江流域綜合治理項目中，四川省財政廳發(fā)行成都市錦江綠道專(zhuān)項債券助力項目融資。2020年5月，廣東省政府發(fā)行2020年珠江三角洲水資源配置工程專(zhuān)項債券（綠色債券），用于珠江三角洲水資源配置工程項目建設。。專(zhuān)項債券期限較長(cháng)、有助于減輕財政償付壓力，部分盈利能力較強、可形成穩定現金流的生態(tài)修復項目可考慮由地方政府發(fā)行綠色專(zhuān)項債完成融資。

 

第四，保險公司股權/債券投資計劃方面，部分生態(tài)修復項目期限較長(cháng)且收益穩定，能夠滿(mǎn)足險資中長(cháng)期和穩定的投資收益的要求，且保險資金投資生態(tài)修復類(lèi)綠色基礎設施，可在一些層面獲得稅收優(yōu)惠，間接提高其投資回報。如2015年9月頒布的《關(guān)于保險業(yè)支持重大工程建設有關(guān)事項的指導意見(jiàn)》提及將對保險資金參與的符合規定投資收益的重大工程建設按照現行稅法給予稅收優(yōu)惠。

 

（二）完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制

 

目前，政府與社會(huì )資本合作進(jìn)行國土空間生態(tài)修復的模式中，大部分還是采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，項目自身盈利有限，本質(zhì)上仍較為依賴(lài)財政資金開(kāi)展項目建設，對政府資金流動(dòng)性提出了較高要求。市場(chǎng)經(jīng)濟規則下應當注意項目投資盈利性的體現。國土空間生態(tài)保護修復項目的公益性，需要和自然資源管理中緊俏指標的盈利性?huà)煦^，加大力度提高市場(chǎng)機制在其中的能動(dòng)性。建議制定、推廣可交易許可、特許經(jīng)營(yíng)、配額交易管理的有效體系，合理組合自然資源投資品，拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的路徑和方法，提升社會(huì )資本參與的積極性。

 

對于無(wú)形生態(tài)資產(chǎn)交易與指標讓渡交易市場(chǎng)，政府可通過(guò)制定政策法規和監管制度、建立健全交易場(chǎng)所等方式進(jìn)一步促進(jìn)碳匯、水權等生態(tài)權益交易市場(chǎng)建設。通過(guò)建立生態(tài)權益交易市場(chǎng)，參與生態(tài)保護修復的社會(huì )資本將可開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境資源以一定的形式供給市場(chǎng)，同時(shí)市場(chǎng)為具有正外部性的環(huán)境權益定價(jià)，社會(huì )資本通過(guò)參與權益市場(chǎng)交易將生態(tài)價(jià)值變現，獲得收益。在生態(tài)權益交易市場(chǎng)的建設過(guò)程中需要注意科學(xué)確定進(jìn)入市場(chǎng)交易的生態(tài)環(huán)境資源權益品種、合理確定生態(tài)環(huán)境資源權益的供應總量和基準價(jià)格、大力發(fā)展生態(tài)權益市場(chǎng)中介組織、提供形式多樣的市場(chǎng)服務(wù)等。同時(shí)，還可推進(jìn)新增建設用地指標、地票等指標讓渡交易市場(chǎng)建設，給予社會(huì )資本一定土地資源收益。生態(tài)修復項目有顯著(zhù)正外部性，在提升生態(tài)居住環(huán)境的同時(shí)，能夠帶動(dòng)土地增值。政府可以靈活運用土地資源收益，通過(guò)土地出讓金凈收益分成等模式，讓社會(huì )資本分享生態(tài)改善后的土地增值收益。

 

在生態(tài)補償方面，建議建立多元化生態(tài)補償機制。一方面，地方政府可以以地方性法規的形式制定地區的生態(tài)補償條例，推動(dòng)政府購買(mǎi)公共性生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現“誰(shuí)保護、誰(shuí)受益”，并通過(guò)各類(lèi)生態(tài)補償資金、專(zhuān)項補助資金等支持地區的生態(tài)保護及基本公共服務(wù)。同時(shí)，地方政府可爭取中央專(zhuān)項資金及示范推廣資金用以支持地方項目。另一方面，完善橫向與縱向轉移支付模式。在流域治理領(lǐng)域推廣流域上下游生態(tài)補償，在林業(yè)等領(lǐng)域探索森林覆蓋率指標交易，繼續實(shí)施中央天然林補貼，通過(guò)橫向縱向轉移支付，增加生態(tài)保護地區的資金來(lái)源，使得社會(huì )資本得以通過(guò)參與生態(tài)修復工程實(shí)施，獲取補貼的方式取得收益。